區(qū)域協(xié)調 三地角力
—— 陜西區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略演進

◎文/王化欣（本刊記者）

“十三五”以來，陜西三大區(qū)域發(fā)展的平衡性、協(xié)調性日益顯現(xiàn)，“強關中、優(yōu)陜北、興陜南”戰(zhàn)略正在轉化為“關中強、陜北優(yōu)、陜南興”。

因為地理原因，陜西天然形成關中、陜南、陜北三大區(qū)域；又因為資源、社會等原因，三大區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，歷史上一直就有“關中富、陜南窮、陜北苦”之說。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展，關乎興陜全局，是長期的發(fā)展大計。歷屆省委、省政府一棒接一棒，一錘又一錘，先后制定多種戰(zhàn)略，從兼顧發(fā)展不足和發(fā)展失衡兩個方面，破解區(qū)域間發(fā)展協(xié)調問題，特別是“十三五”以來，隨著“強關中、優(yōu)陜北、興陜南”基本思路和“關中協(xié)同創(chuàng)新、陜北轉型持續(xù)、陜南綠色循環(huán)”戰(zhàn)略的實施，三地既錯位發(fā)展又聯(lián)動協(xié)同，實現(xiàn)強者增優(yōu)、弱者加速，差距得以縮小，發(fā)展更為均衡。

1月22日，省統(tǒng)計局發(fā)布2017年經(jīng)濟數(shù)據(jù)時這樣概括三大區(qū)域協(xié)調：關中穩(wěn)中向好、陜北企穩(wěn)向好、陜南保持高增長。

今年，我省把區(qū)域發(fā)展的著眼點放在增強協(xié)調性上，把重力點落在壯大縣域經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化上。《省政府工作報告》指出，以更大力度補齊縣域經(jīng)濟短板，進一步增強區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調性。

區(qū)域戰(zhàn)略演進

關中率先、陜北跨越、陜南突破——關中創(chuàng)新、陜北持續(xù)、陜南循環(huán)——關中協(xié)同創(chuàng)新、陜北轉型持續(xù)、陜南綠色循環(huán)。

2000年以來，基于不同歷史階段的不同發(fā)展重點，我省對三大區(qū)域采取了不同策略。

2001年，西部大開發(fā)全面實施，退耕還林強力推進，陜西提出建設“西部經(jīng)濟強省”，鼓勵“能快則快”，所以“十五計劃”制訂“三區(qū)”戰(zhàn)略作為支撐，即關中——西部經(jīng)濟核心支撐區(qū)、陜北——生態(tài)環(huán)境模范區(qū)、陜南——多元經(jīng)濟區(qū)。

進入“十一五”，隨著科學發(fā)展觀的深入推進，經(jīng)濟社會發(fā)展進入“又好又快”階段，2006年召開的省黨代會決定將全省戰(zhàn)略從“西部經(jīng)濟強省”調整為“西部強省”，提出“關中率先、陜北跨越、陜南突破”。

2011年，“十二五”開啟，當時南水北調全線實施，生態(tài)環(huán)境保護地位更加突出，省委堅持生態(tài)保護與發(fā)展并重，以發(fā)展轉型為主線，將這一時期的區(qū)域戰(zhàn)略定為“關中創(chuàng)新、陜北持續(xù)、陜南循環(huán)”。

2015年，習近平總書記在來陜視察講話中強調，要增強關中輻射帶動能力，加快陜北、陜南發(fā)展，推進區(qū)域協(xié)調平衡發(fā)展。省委對增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性、平衡性給予更高重視，按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，提出“十三五”時期“強關中、穩(wěn)陜北、興陜南”的基本思路，將發(fā)展戰(zhàn)略擴充為“關中協(xié)同創(chuàng)新、陜北轉型持續(xù)、陜南綠色循環(huán)”。

2017年5月，省委十三次黨代會在謀劃“五新”戰(zhàn)略時，延續(xù)了這一提法。10月，在十九大對新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展做出了新的部署后，省委二次全會對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行了深化，要求促進三大區(qū)域“彰顯特色、協(xié)調發(fā)展”。

西安灞河口濕地景觀灞渭橋

同時，區(qū)域發(fā)展的路徑也得以再次明晰，包括：關中——以大西安建設為抓手，打造成全國知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和成果轉化的重要策源地；陜北——依托高端能源化工基地建設，全面提升陜北產(chǎn)業(yè)競爭力和區(qū)域輻射力；陜南——突出綠色生態(tài)優(yōu)勢，更好地融入漢江生態(tài)經(jīng)濟帶布局。

綜觀17年來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的4次變化調整，三大區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出承前啟后，層層遞進、步步升級的關系，每一次變化都基于前期經(jīng)驗。例如“十二五”在提出新思路時強調，關中在率先發(fā)展的基礎上突出創(chuàng)新，陜北繼續(xù)保持跨越發(fā)展的強勁勢頭，陜南提升突破發(fā)展水平走循環(huán)發(fā)展路子，很自然地實現(xiàn)了戰(zhàn)略過渡。

再如，從“十二五”到“十三五”，從創(chuàng)新到協(xié)同創(chuàng)新、持續(xù)到轉型持續(xù)、循環(huán)到綠色循環(huán)，都體現(xiàn)前接后續(xù)的關系，同時又不是簡單的文字增加，而是根據(jù)當時發(fā)展的階段特征，對發(fā)展形式、發(fā)展重點進行的擴充，體現(xiàn)了思路升級。

三地發(fā)展角力

省委、省政府一邊科學決策部署，一邊推動戰(zhàn)略實施。

《當代陜西》查閱2000年以來的4屆黨代會報告、歷年政府工作報告以及4個五年規(guī)劃《綱要》，從中看到，歷屆省黨代會均把區(qū)域協(xié)調發(fā)展列入重要議題；每年人代會都就此作出專門安排；五年規(guī)劃中，一直把區(qū)域協(xié)調發(fā)展內容單列篇章或另外再制定專項規(guī)劃，而且都將區(qū)域協(xié)調作為全省發(fā)展的指導思想或發(fā)展原則之一。

“一地一會”是推進三大區(qū)域發(fā)展的重要手段之一。自2002年至今，省上連續(xù)15年召開陜北能源基地建設座談會，連續(xù)12年召開陜南循環(huán)發(fā)展座談會，從2016年開始，關中協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展座談會也成為一年一度的例會。

值得一提的是，這些會議，都以省政府名義召開，歷屆省長無一例外地親自參加，省發(fā)改、財政、國土、環(huán)保等要害部門悉數(shù)參加，所以每次會議都規(guī)格高、陣容大。

區(qū)域發(fā)展失衡，首先是發(fā)展不足問題。十二五以來，省上采取“一市一策”辦法，先后對支持11個市區(qū)的發(fā)展逐一出臺政策性文件。僅2017年一年之內，國家和省級層面密集出臺關中城市群、延安綜合能源基地發(fā)展兩個《規(guī)劃》，出臺支持西咸一體化、富閻一體化、陜南綠色循環(huán)發(fā)展三個專項政策，其中不少措施帶著真金白銀。

——這種接力賽的做法和釘釘子的精神，促動三大區(qū)域角逐角力、競跑競速：

關中——隨著“關中城市群”、西咸一體化、富閻一體化以及西咸新區(qū)管理改革等政策出臺與實施，大西安建設進入筑基施工階段。區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作格局已逐步形成，互聯(lián)互通水平有效提高。“米”字型高鐵網(wǎng)雛形顯現(xiàn)，高速公路網(wǎng)持續(xù)加密。數(shù)字大通道加快建設，京東、海航等物流業(yè)巨頭密集布局。

陜北——推進煤化工關鍵技術攻關和應用，積極構建高端化、多元化、集群化的產(chǎn)業(yè)體系。延安能源產(chǎn)業(yè)對全市GDP貢獻率達70%，延安綜合能源基地發(fā)展《規(guī)劃》預計總投資4000億元。榆林形成以煤、油、氣、鹽采掘為基礎，電力、化工為主導的產(chǎn)業(yè)體系，成為“西煤東運”“西氣東輸”“西電東送”的重要基地。

陜南——搶抓建設國家生態(tài)文明綜合改革示范區(qū)的機遇，安康以綠色、循環(huán)、低碳為標志的生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)占GDP比重達65%；漢中在農業(yè)和工業(yè)領域建設16條循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)企業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間、園區(qū)間的有效循環(huán)；商洛在新材料、新能源、生物醫(yī)藥等領域打造更加完善的綠色循環(huán)工業(yè)體系。

省委書記胡和平說：陜南作為一支新興力量，正在從“興陜南”到“陜南興”。

初顯協(xié)調平衡

區(qū)域發(fā)展，最終要落在充分發(fā)展、協(xié)調發(fā)展上。經(jīng)過長期深耕不輟，全省經(jīng)濟版圖已然有所變化。

1990年后，陜北兩市煤油氣的大開發(fā)，帶來經(jīng)濟的大井噴，增速連續(xù)10多年在全省遙遙領先，打破了關中長期領跑全省格局。同期，陜南三市因為底子薄、產(chǎn)業(yè)弱，加之嚴格的生態(tài)保護政策限制，依然未能有所突破。

這一階段，整體呈現(xiàn)“北熱南冷中穩(wěn)”，關中與陜北差距在縮小，而南北之間又拉開差距，所謂按下葫蘆浮起瓢。發(fā)展失衡，依然是制約陜西發(fā)展的內疾之一。

可喜的是，又經(jīng)過持續(xù)十幾年的深耕，這一問題有了根本性改觀。據(jù)省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011-2016年，關中、陜北、陜南人均GDP之比從1.87∶3.56∶1變?yōu)?.63∶2.14∶1，陜南年均GDP增速高出關中1.4個百分點，高出陜北4.3個百分點。這意味著，弱區(qū)追趕強區(qū)的步伐在加快，三地總量比的差距在縮小。

在此期間，曾出現(xiàn)過兩個標志性年份，也是兩個“分水嶺”。

一個是份額變化的分水嶺，出現(xiàn)在2013年。當年，陜北在全省GDP的占比從2000年的13.3%提高到27.3%，而關中和陜南隨之下降。2013年后，關中、陜南逐年升高，而陜北開始下降，到2016年時已降至20.2%。

另一個是增速變化的分水嶺，出現(xiàn)在金融危機爆發(fā)的2008年。之前，陜北增速超越關中，連續(xù)10多年遙遙領先，而陜南連年最低，“北快南慢”格外分明。2008后，我省經(jīng)濟告別高增長區(qū)間，逐步進入新常態(tài)。此后，區(qū)域增長走勢發(fā)生反轉，關中穩(wěn)中趨緩，陜北大幅下降，陜南逆勢走高——成為領跑者。

這兩個曲線表明，區(qū)域失衡并非一日之寒，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調也需久久為功。

盡管這種協(xié)調性正在由淺入深，但總體上看，區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分依然很難說已經(jīng)根本改變，增減升降主要在南北之間展開、關中的帶動作用不夠明顯。特別陜南發(fā)展不足依然突出，城鎮(zhèn)人均收入相當于關中的81.2%、陜北的84.9%，農村人均收入相當于關中的76.7%、陜北的81.5%，三市的兩個收入均為全省末三位。

十九大后，省委把區(qū)域平衡與協(xié)調擺到更高位置，突出區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動性、全局性，省委十三屆二次全會將其作為建設具有陜西特色的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的內在要求。

這一思路，在全會作出的《決定》中得以強化。《決定》特別強調了三大區(qū)域之間互動融合和聯(lián)動發(fā)展，包括基礎設施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套互補、市場要素自由流動，實現(xiàn)“基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當”。

值得一提的是，省委不斷深化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，去年底還對區(qū)域發(fā)展的基本思路進行了局部修改——“穩(wěn)陜北”改為“優(yōu)陜北”。

從穩(wěn)到優(yōu)，一字之變，折射出局勢之變、思路之變。2015年提出“穩(wěn)”時，陜北正處在能源產(chǎn)業(yè)急劇下滑時期，穩(wěn)是第一位的。而時隔兩年之后，隨著陜北轉型大有起色，能源產(chǎn)業(yè)逐漸回暖，“穩(wěn)”已經(jīng)不符合陜北時情，“優(yōu)”才是發(fā)展所向。