代建制項目集成管理模式研究

徐鑫

引言

2004年，國務院推出了《關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）文件，首次提出了代建制的概念。該文件明確非經營性的政府投資項目由專門的代建單位負責建設管理，其次明確代建單位的任務是控制項目的建設投資、項目進度以及工程質量等，并在工程項目竣工驗收合格后移交使用方[1～2]。代建制模式在過去10多年的推行過程中也存在居多問題；一方面其設計參與方過多，導致代建管理比較混亂；同時，代建制單位在項目進行過程中過于強調質量、費用、進度等目標，導致在后期施工管理過程中無法有效落實可持續發展思想。另一方面，實際項目管理過程中因沒有統一代建方案標準，不利于代建方決策的制定。此外，因中小學校舍原建設模式主要由政府以及財政部門和當地的教育局聯合建設，三方均缺少專業的建設管理人才，在這種情況下容易產生“三超”、進度延期以及質量安全方面的問題[3～4]。綜上可知，代建制在實際實施過程中仍存在一些問題，如何在實際項目管理過程中合理發揮代建機制作用，成為了行業研究的熱點。

1 傳統管理模式的不足

我國在實行代建制度之前，政府投資項目主要采用的是建設單位自主經營模式（也稱傳統管理模式），即建設單位選擇施工、設計、監理、采購等單位，或者組成臨時指揮部的模式。隨著經濟的快速發展，國家專注基礎性設施建設，加快了政府投資項目的建設和發展，伴隨著傳統管理模式的局限性出現，主要存在以下幾方面的問題：

1.1 建設單位的項目管理水平不高

對于政府投資類項目，建設單位一般由政府單位和使用單位組成，而相關單位內部缺少項目管理方面的專業人才，那么在項目建設過程中，在施工單位的質量、進度、投資控制方面，對監理單位依賴性強，同時缺少自身對施工單位的約束力。由此，在此模式下造成了項目管理效率低下、資源浪費、以及相應的質量問題。

1.2 建設單位權利劃分不明確

一般政府投資項目由政府單位和使用單位組成。在建設項目實施工程中，政府單位和工程實際使用單位往往不是一家單位，即項目由政府單位投資，完成后交給使用單位使用。那么雙方在行使建設單位的權利時，難免出現沖突，從而影響管理效率的提高。

1.3 建設單位臨時性

除了由政府單位和使用單位組成建設單位組成的以外，常用的模式還有臨時指揮部，即從各界抽調部分專業人員組成臨時指揮部，負責該項目建設過程中的臨時管理工作，待項目建成驗收后，再解散臨時指揮部。由于指揮部隨著項目的開始而成立，伴隨項目結束而解散，很大程度上不便于管理。

1.4 建設項目招標不規范

政府在組織招標過程中，由于缺少相應技術水平，可能在評標過程中，出現重價格輕技術的現象，從而沒有選擇到優秀的承包人。在以往招標投標過程中，政府投資項目容易受“關系”影響，影響各個投標人的公平競爭。

通過以上幾個問題可以看出，隨著我國政府投資項目的增多，傳統的管理模式很難適應當前項目建設的需要，急需改進當前項目管理模式或者引入新型管理模式來解決當前問題。

2 代建制的特點

代建制在我國發展將近12年的時間，雖說還需要進一步的發展完善，但在工期、質量、投資等方面已經取得了良好的效果。政府通過招標投標的方式選擇專業的項目管理單位實施項目管理工作，這種單位也稱為代建單位。代建單位和一般的項目管理單位相比，主要有幾個方面不同：

2.1 協調工作量大

代建制項目涉及到單位多、信息亂、管理復雜的局面，其中代建制項目參與方主要有政府部門、使用單位、代建單位、施工單位、設計單位、監理單位以及采購部門，各方都有自己項目管理目標和管理任務，在各方工作搭接和信息傳遞方面主要依賴代建單位來進行協調。因此，代建單位在代建制項目中也起到了橋梁的作用，從而協調的工作量巨大。

2.2 專業化程度高

代建制項目一般為基礎性項目，涉及到社會公共利益，這類項目多為重點工程，政府部門對其質量要求高，這也就要求代建單位涉及到的專業管理內容要高于一般的項目管理公司。

2.3 后評價及激勵考慮時間久

政府投資項目一般為公共項目而非盈利性項目，公共項目主要為提高人民生活質量而發揮作用，其效益比較長遠，很難用一般的績效評價來評價代建制項目的優劣，所以在后評價階段需要用特定的手段或者從全壽命周期的角度來考慮。

3 代建制的典型模式

代建制引入我國10多年以來，在不同地方政府和市場環境下，主要衍生出來以下幾種典型的代建制模式[5]：

3.1 北京模式

北京模式是通過市場化需求的方式來解決專業性問題，項目建議書獲得批準之后，政府部門通過公開招標的方式選擇代建單位，同時和使用單位一起簽訂三方形式的代建合同，以此來約束和規定各方的權利和義務。該模式主要優點有：第一通過公開招標的方式選擇代建單位，有利于選擇更優秀的代建方。第二政府、使用單位、代建單位簽訂三方協議，有利于明確界定雙方的權利和義務，在后期工程管理上，有利于代建方工作的開展。

圖1 “北京模式”代建關系圖

3.2 上海模式

上海模式也稱為企業性代建模式。這種管理模式中，政府部門主要負責項目決策、管理和監督，實施過程中完全交給專業的代建單位去完成，而不參與其中的項目管理工作。這種管理模式在減輕政府的工作壓力的同時，保證政府部門有足夠的時間和精力去完成前期的決策、管理和監督工作。上海模式主要是解決了專業化和委托代理兩個方面的問題，它的工作范圍涉及到了工程實施和工程投資兩個領域。

圖2 “上海模式”代建關系圖

4 中小學校舍代建制項目

2008年汶川地震造成大量學校建筑物坍塌，出現大量師生傷亡現象；國家在2009年的政府報告工作中，明確要落實《防震減災法》，確實提高中小學校舍質量。在2009年4月8日，印發了《關于印發中小學校舍安全工程實施方案的通知》（國辦發 [2009]34號）。中小學校舍代建制項目具有安全要求高、質量要求高、階段性明顯、建筑規模小、社會關注度高等特點[6]。

4.1 安全要求高

現階段的中小學校舍項目建設，嚴格貫徹黨中央和國務院對中小學校舍安全問題的解決辦法，同時按照《關于印發中小學校舍安全工程實施方案的通知》（國辦發[2009]34號）的要求，在未來幾年時間里，重點提高新建、擴建和存有安全隱患的中小學校舍的質量問題，全面改善中小學校舍的安全狀況。

4.2 質量要求高

在中小學校舍代建制項目建設過程中，為響應國家對中小學校舍質量的要求，在未來幾年內會大量涌現中小學校舍加固工程、中小學校舍改擴建工程以及中小校舍新建工程，其主要思想就是已建的中小學校舍不滿足國家提出的質量要求的通過加固來完成質量安全要求，未建立的按照國家的新標準來建設，在這種建設要求下，代建制項目中的各個參與單位都相應提高了自身的質量控制標準。

4.3 階段性明顯

自2004年引入代建制模式以來，中小學校舍建設模式逐步從傳統建設模式轉變為代建制建設模式，中小學校舍代建制模式的發展過程主要分為四個階段。

圖3 中小學校舍代建制周期階段劃分

4.4 建筑規模小

中小學校舍項目相對于大型公共型項目來說，中小學校舍項目建設規模小、造價低。同時，由于社會對于中小學學校的需求，方便中小學生就近入學等原因，決定了中小學校舍項目的分散性。綜合幾個原因，決定了中小學校舍項目不可能出現大的建筑規模。

4.5 社會關注度高

中小學校舍項目的建設關乎社會的各個家庭，隨著經濟的發展、教育的高投入、計劃生育的影響等因素，各個家庭對孩子的教育重視程度逐漸加重。同時基礎性的教育決定祖國未來的發展，中小學校舍的建設直接影響社會的穩定性。

5 結論

本文主要介紹了代建制的產生以及特點，分析了現存幾種典型的代建制模式的實施過程以及優缺點，并對中小學校代建制項目目標體系特點進行了介紹，主要結論如下：

（1）代建制模式雖具有傳統建設模式等不具備的優勢，但其在實際工程應用過程中存在的管理混亂、可持續性及決策制定等方面的不足都應引起足夠重視。

（2）北京模式和上海模式等代建制的典型模式為實現了投資管理職能、政府職能、工程管理職能的分離，確定投資主體的地位，轉換了政府管理職能，最終形成工程管理市場，有助于提高了工程建設管理水平。

（3）在進行中小學校舍代建制項目實際管理過程中應與一般基礎性項目和政府投資的其他公益性項目區分開來，充分考慮其安全要求高、質量要求高、階段性明顯、建筑規模小、社會關注度高等特點。

[1]楊旭.中小學校舍安全工程代建制研究[D].北京：北京建筑大學土木與交通工程學院，2014：4～6.

[2]項劍平，王玉芳，張云波，等.代建制多項目管理風險評價指標體系的構建[J].華僑大學學報（自然科學版），2014，33（5）：581.

[3]邵華，韋金城，胡宗文.國外項目管理模式及國內代建制模式研究[J].山東交通科技，2016（6）：105～108.

[4]李 民.代建制下大型工程項目設備管理模式研究[J].企業技術開發，2016，35（19）：58～60.

[5]金俠杰.大型集群式化工工程項目的全過程集成管理研究[D].上海：上海大學管理學院，2013：1～9.

[6]藍雁.項目管理在廣西中小學校舍安全工程中的應用研究[D].廣西：廣西大學土木建筑工程學院，2012：1～15.