中國流域治理的總體框架、結構演變與研究建議

胡雨婷

摘 要：隨著我國經濟的不斷發展，流域污染的問題主要是水污染問題正在成為制約我國社會可持續發展的瓶頸之一。本文通過梳理我國流域治理的模式和機制，研究我國近些年來流域治理的結構演變，從法律和機制層面對我國流域治理提出了戰略性建議。

關鍵詞：水污染；流域治理；框架結構

一、引言

流域作為水的地理單元，是大自然天然的產物。流域不僅是一個從上游到下游的完整的集水單元，而且流域周圍的地區和區域也是人們賴以生存和發展的重要經濟文化等社會活動場所。

近些年來，隨著我國工業和城鎮生活污水排放不斷增加，水環境問題愈演愈烈，這已經成為了阻礙我國建設生態文明社會的重要因素。我國自改革開放以來出臺了一系列法律法規來治理流域水污染問題，但流域污染問題依舊非常嚴峻。以流域為單元綜合管理規劃水資源、保護水環境、積極防治水污染，對中國乃至世界來說都具有非常重要的現實意義。

二、流域治理總體框架

（一）中國流域治理的區域管理模式

1、跨省域治理模式

《水法》規定我國水資源管理實行水利部統一管理下的分級、分工管理。對于跨省流域的治理，水利部依靠該流域機構對該流域的事務進行統一行政管理與協調控制，但是流域機構與各省市的有關部門之間在處理水問題時很難根據流域的整體性進行綜合管理。我們要實現跨域治理的多元主體協作治理模式，結合法律、行政、經濟刺激的手段，形成以中央政府為主導，地方政府互相協調合作，公眾參與監督管理的多元化治理體制。

2、省域內治理模式

在同一個省行政區內，我國以中央政府為指導，地方政府為主要治理與參與者。在這個模式下，地方政府的自主性較強。省政府能夠更好發揮指導作用，由省政府牽頭擔負起總責任，把減排減污和控制污染的總量任務分解給各地方市縣，以橫向協調為主，協調市縣內各部門之間的關系，共同完成省行政區內流域治理目標。

（二）中國流域治理的機制

1、科層治理機制

改革開放以來，我國形成了以政府為主體、以強制政策為主要環境規制手段的流域科層治理機制。科層制是一個實施組織管理的嚴密的職能系統，中國的流域治理以政府作為流域治理高層管理，中央政府負責制定水資源管理和保護的法律法規，指導地方行政區的流域治理規劃，各地方政府部門行使各自的職能，完成中央下達的流域治理任務。科層制作為流域治理的主導機制，對水污染防治有一定的積極作用。科層制也出現了一定的缺陷。我國政府部門多樣分工導致多頭管水。各個部門根據自身利益進行流域治理的方案的制定，信息難以共享，誰都沒有權力去命令協調其他的機構，即出現“碎片化權威”。[1]科層制的碎片化需要建立相應的協調機制來整合，把每個組織的效能發揮到最大，共同促進流域的強有力管理規劃。

2、市場化機制

流域治理引入市場化機制將流域污染的社會成本內化到企業的生產成本，刺激企業促進產品優化升級調整生產結構，從而達到環境保護的目的。我國現有實行的流域治理的市場化機制主要有：排污收費、水排污權交易制度、公私合營機制（ PPP模式）。其中PPP模式也引入流域治理方面，其中南明河水環境綜合整治項目和大理洱海環湖截污項目就作為PPP模式的流域治理示范項目并取得成功。[2]市場化機制可以減輕政府在流域治理方面承擔的沉重的財政負擔，優化市場配置資源，促進流域水環境綜合整治。

三、流域治理的結構演變

1、管理體制上由單一的區域管理轉向流域管理和區域管理相結合

1988年《水法》規定“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度。”實質上是強調行政區劃的統一管理。隨后發現單以行政為區域的統一管理模式不能適應社會的發展。我國于2002年新修訂的《水法》規定“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。我國成立了七大流域管理機構，各流域管理機構按照法律法規在各自流域開展水資源管理和保護監督工作。打破了之前單一的行政區域管理，流域管理機構和地方政府相互監督、相互協調更有利于促進流域水資源管理。

2、管理模式由行政管制為主轉向以行政管制為主，市場化為輔

1988年水法規定水資源屬于國家所有，我國對流域治理采取包干管理，使的政府不堪負重，治污效率低下。而水排污權交易制度的出現是我國管理模式轉變的開端。2014年國務院印發《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》完善了排污權交易制度的法制規定。水排污權交易作為一種市場手段，對流域治理這類公共事務的作用顯著，只是在流域方面尚在初步試點階段有待進一步的發展。

三、流域治理研究結論與建議

（一）法律層面

1、完善水資源保護的相關法律及現行法律的相關實施細則

目前，我國與水有關的法律有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》，國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》，水利部《入河排污口監督管理辦法》這些法律、法規，對水資源的開發利用，水資源、水域的保護有一些規定，但在實踐中對河流上游建設旅游項目與水源保護的關系、河流水量調節分配，江河源頭的生態保護等尚未涵蓋到，因此，有必要通過制定或修改法律、法規予以完善。

（二）機制層面

1、完善水排污權交易機制

排污權交易從90年代到21世紀進行了多次試點都取得了一定成效，可是卻遲遲沒有在全國范圍內廣泛推行。我國水排污權交易并沒有制定一部系統的法律法規，水排污權交易市場體系不夠完善，水排污權交易的前提是總量控制和市場交易機制，我國要提高對水污染排放總量控制技術，完善水排污權交易市場來保障水排污權交易的進行。

2、倡導公眾參與機制

我國現行流域治理還是以政府行政為主，公眾參與度不足。流域治理相關決策并沒有民間組織和水戶的參與，使得公眾權力難以得到保障，影響公眾對流域治理方案執行的積極性。建議定期向社會發布水消息，使得公眾了解流域管理中存在的問題，動員社會的參與性，支持流域管理工作。加強宣傳教育，提高流域管理的透明度，倡導公眾參與，共同推動流域管理。

參考文獻：

[1]任敏.《我國流域公共治理的碎片化現象及成因分析》《武漢大學學報》2008（07）.

[2]龐洪濤.流域水環境綜合治理PPP模式探究環境與可持續發展.2017（01）.