干線鐵路沿線規劃控制技術要求
——以北京市為例

(北京市城市規劃設計研究院，北京100045)

城市黃線是城市規劃中基礎設施用地控制界線，對城市發展全局影響較大。然而，與城市發展密不可分的干線鐵路，其規劃控制界線及要求缺乏明確的規定。相關國家規范，例如《城市對外交通規劃規范》(GB 50925—2013)提到了城鎮建成區外各等級鐵路的規劃控制線；原建設部1994年發布的《城市綠化規劃建設指標的規定》提出鐵路兩側防護林帶寬度不應小于30 m的要求。北京、廣州等城市的政府令、總體規劃或規劃編制技術要求提出了鐵路兩側隔離帶、綠化帶等的控制要求。許多學者也從鐵路沿線的噪聲控制[1-2]、運營安全與規劃控制[3]、鐵路沿線景觀融合[4]等方面開展了研究。

這些文獻對鐵路沿線的規劃控制起到了積極作用，但新時期干線鐵路的規劃控制面臨新的挑戰。1)干線鐵路沿線規劃控制的指標與要求不明確，相關的運營安全、隔離帶、綠化帶等規范或規定較多，缺乏統籌，規劃實施的協調性不強；2)高速鐵路的技術革新對傳統規劃規范帶來沖擊，亟須對干線鐵路沿線的規劃控制要求等進行更新和配套；3)伴隨城市生活質量的提升，鐵路沿線的噪聲、振動、輻射等防控措施布置以及景觀綠化的融合都需要對鐵路沿線的用地空間進行規劃控制。同時，由于干線鐵路與城鄉建設在管理層次、組織模式、規劃編制與實施、建設時序與周期等方面存在差異，為了盡可能消除干線鐵路規劃實施與城鄉建設的沖突，迫切需要研究干線鐵路沿線規劃控制的技術要求。

1 干線鐵路沿線規劃控制現狀

1.1 現行規劃控制情況

鐵路沿線用地控制的相關規范和規定多從安全防護、噪聲控制、環境綠化等角度出發提出相應的控制要求，名稱上也存在差異，例如隔離帶、保護區、防護區、綠化區等。在北京市的規劃實施過程中，以1989年發布的《北京市鐵路干線兩側隔離帶規劃建設管理暫行規定》(簡稱“7號令”)為主要依據，將京山線等10條鐵路干線作為規劃控制的對象，線路通過城鎮地區、平原農業區的路段，均以鐵路干線(含規劃干線)外側軌道為準，每側分別向外劃定30 m和100 m為隔離帶，原則上不得新建或擴建城市建設工程。

1.2 新形勢對現行控制要求的沖擊

“7號令”在城鄉規劃建設過程中，對引導鐵路沿線的用地開發起到一定的作用，但也面臨著新情況的沖擊。

1）多層次、多模式鐵路系統的構建突破了現行控制要求中干線鐵路的范疇。

依據《北京鐵路樞紐總圖規劃》(階段成果(2016))和《北京城市總體規劃(2016—2035年)》，北京市將規劃建設由高速鐵路、普速鐵路、區域快線等組成的多層次、多模式的鐵路發展格局，除了“7號令”涉及的鐵路干線，還新增了城際客專、城際鐵路等高速列車，以及京津冀區域、北京市域范圍的區域快線，新增加或改擴建線路將超過1 000 km。現有規劃控制技術要求未涵蓋未來的規劃需求，存在缺項。

2）高速鐵路的快速發展要求相關配套技術指標和標準的匹配與完善。

高速列車的發展突破了現行的部分技術要求，鐵路線路設計及沿線的安全、噪聲、振動等要素的保障對空間距離、防護措施等提出了更高要求。

3）城市環境保護提出更高噪聲控制要求，需要強化防護措施和手段。

為適應城鄉居民日益提升的環境品質需求，城市環保部門提升了城市噪聲的控制標準。但許多實測研究都表明，干線鐵路兩側的實際噪聲水平達標率不高[5]。需要強化防護措施和手段，為噪聲的衰減與防控措施布置預留空間。

4）破解鐵路建設鄰避困境，亟待完善鐵路兩側城市規劃及相應法規。

鄰避困境是城市集中建設區鐵路建設的重大社會風險源。例如，京沈高鐵線路工程距離居住區的最近距離為58 m，但市民仍反對高鐵的建設。亟須明確鐵路沿線的防護規定，為打破鄰避困境提供政策法規等制度保障。

5）“7號令”與空間規劃的銜接性不強、歷史遺留等因素帶來規劃實施的困難和障礙。

作為指令性文件，“7號令”具有一定的強制執行特征。而鐵路走廊多為歷史上形成的通道，修建于政府令發布以前；同時，鐵路系統的規劃建設長期以來以原鐵路部門的決策為主，地方機構在鐵路系統的規劃過程中處于被動執行的地位。北京市同期及后續編制的城市總體規劃中未納入鐵路隔離帶劃定的原則規定或執行方案，政府令與空間規劃的銜接性不強。據統計，依據“7號令”控制標準，干線鐵路走廊兩側隔離帶范圍的全市現狀建設用地近1 000 hm2，其中敏感用地約600 hm2[6]。

綜上所述，迫切需要提出干線鐵路兩側用地的規劃控制要求，以適應鐵路與城市協同發展。

2 規劃控制原則與思路

綜合用地規劃、安全、噪聲、振動、輻射、景觀、綠化等因素，統籌鐵路與城市發展需求，提出規劃控制區劃定與控制的具體原則。

2.1 規劃控制原則

干線鐵路兩側規劃控制區劃定應考慮的原則包括：

1）與現有法規、規范、規章與工程技術要求相符合。

2）分析鐵路線路與沿線用地的互動關系，區分城鎮建設區、非城鎮建設區的用地建設強度、集約利用程度的差異，采用分區控制。

3）遵循系統性、整體性、全面性原則，綜合安全、綠化、噪聲、振動與輻射等影響因素，細化鐵路沿線空間功能需求。依據規劃控制區劃定的主、次因素，結合現行法規規范以及鐵路線路的工程技術要求，劃分鐵路沿線規劃控制區的空間功能，提出技術要求與控制指標。

4）區分沿線用地類型，精細化控制指標與要求。針對不同用地類型對噪聲、振動、輻射等的敏感性差異，提出鐵路沿線差異化的用地控制要求與指標。

5）堅持節約用地原則，并兼顧規劃控制的前瞻性、可實施性與可持續性。

6）統籌鐵路功能等級、未來提速發展及鐵路復合廊道的關系，盡管城際鐵路與高速鐵路線路在功能等級上存在差異，但考慮鐵路進一步提級提速的可能性、鐵路廊道的復合性、鐵路建設鄰避困境等因素，本文統一按高標準控制。

2.2 規劃控制基本思路

干線鐵路沿線規劃控制基本思路如圖1所示。

1）適應新技術、新形勢下民眾的訴求與鐵路發展的雙重需求。

2）對鐵路沿線不同用地類型采用差別化的控制。

3）宏觀與微觀相結合。宏觀層面，基于干線鐵路通道方案，與線路途經的城市區域特征相對應，例如，中心城、近郊新城及城鎮建設區、遠郊新城及城鎮建設區、非城鎮建設區等，進行差異化指標控制；微觀層面，在滿足相關標準、規范的基礎上，綜合運營安全、綠化、噪聲防控等要求，在鐵路沿線外側一定距離劃定規劃控制區，提出控制區的空間功能、控制要點與控制指標要求。

4）規劃與實施相結合。據測算，按照“7號令”標準，已運營鐵路沿線的隔離帶范圍內有大量的建設用地，甚至敏感性建設用地，且用地面積隨著規劃控制區擬設定寬度的增加而呈現指數增長的態勢[6]。因此在規劃控制區劃定的過程中，應考慮規劃實施的可行性與可操作性，規劃控制與規劃實施相結合。

3 規劃控制要素

依據相關文獻，干線鐵路沿線規劃控制區劃定需考慮的因素包括運營安全、噪聲、振動、綠化、核磁輻射等。各要素的功能范圍宜以相關標準為重點參照，并吸納當前的研究成果。相關的標準規范可細分為規劃管理類、運營安全類、噪聲防控類、振動類、綠化類、相關專業，以及國外的相關規定等7類。

1）規劃管理類規定主要從城市規劃管理角度出發，綜合安全、噪聲、環保等因素，在鐵路沿線劃定一定寬度的控制區。例如，《城市對外交通規劃規范》(GB 50925—2013)以及重慶、鄭州等城市的規劃編制技術，要求將鐵路線路與構筑物間15～60 m范圍作為規劃控制區域。

2）運營安全類標準從運輸安全角度，沿鐵路線路劃定一定寬度的保護區。現行標準《鐵路安全管理條例》(國務院令第639號，2014年1月1日起施行)提出從鐵路結構線起高速鐵路、其他鐵路分別向兩側劃定10～20 m，8～15 m作為安全保護區。

3）噪聲防控類規定，例如主要由環保部門負責實施的《聲環境質量標準》(GB 3096—2008)《聲環境功能區劃分技術規范》(GB/T 15190—2014)，從噪聲防控角度，規定鐵路外側一定距離的噪聲達標水平。噪聲測定的距離為虛擬的距離，非實際控制的距離。

4）振動類規定主要是將振動轉化為等效噪聲值后，提出鐵路沿線一定范圍允許的振動限值，通常其影響程度要弱于噪聲的影響。核磁輻射類的相關規定較少，目前的研究表明在嚴格的防護措施下，其影響程度可控。

圖1 干線鐵路沿線規劃控制基本思路Fig.1 Framework of planning control along arterial railways

5）綠化類規定提出了鐵路沿線不同區域防護林帶的建議寬度，一般為20～100 m。例如，原建設部1994年發布的《城市綠化規劃建設指標的規定》要求不小于30 m。

6）北京市相關專業，例如城市干路、市區河道和城市防護林帶等，都劃定了防護區，指標尺度較大，多數情況下大于50 m，一般為100 m。例如，《北京市城市總體規劃(2004—2020年)》提出“五河十路”的綠化帶、防護林帶為100～200 m。

7）國外關于鐵路沿線的規定以鐵路用地界內(柵欄內)的相關界限(限高、限寬)為主。部分區域對鐵路或交通干線的禁限建筑進行了規定，如蘇聯規定，在干線鐵路兩側設立100 m的衛生防護帶，其中綠化帶寬度不低于防護帶寬度的50%，在防護帶內可通行公路，設置運輸設施和構筑物[7]。在噪聲控制方面，其噪聲標準與中國類似，但噪聲的實測達標水平相對較好。

上述規范或規定的控制要素與指標如表1所示。

表1 相關規范或規定的控制要素與指標Tab.1 Control elements and indicators according to related standards and specifications

圖2 規劃控制“兩區三線”示意Fig.2“TwoAreas and Three Lines”of planning control

4 規劃控制技術要求

4.1 鐵路沿線空間功能劃分

依據《鐵路安全管理條例》《聲環境功能區劃分技術規范》(GB/T 15190—2014)《聲環境質量標準》(GB 3096—2008)等相關要求，提出鐵路沿線“兩區三線”規劃控制理念(見圖2)，其中，兩區為隔離帶和規劃控制區，三線為起始線、防護線和規劃控制線。

1）隔離帶。

主要功能為保證鐵路線路的結構穩定和運營安全，防止外來因素對列車運行的干擾，消除潛在的運輸安全隱患，是為限制影響線路運輸安全的行為而設置的特定區域。以安全和綠化功能為主，兼具降噪功能。

2）規劃控制區。

包含隔離帶及其向外延伸一定距離的區域。隔離帶以內以安全和綠化為主、降噪為輔，隔離帶以外以噪聲、振動、輻射等的防控措施安置為主，兼具為未來增加鐵路運營線路等預留空間的功能。北京市對外的鐵路廊道相對穩定，中心城區、新城的集中建設區等區域大規模新開辟廊道的可能性小于既有線路改擴建工程，規劃控制區為既有線路的改擴建工程提供了前瞻性的條件。值得注意的是，該區域為用地規劃時進行規劃控制的區域，非噪聲達標的充分必要條件，噪聲的防控應達到環保部門的相關要求。

3）三線。

不同的規范標準對規劃控制起始線的規定存在差異，有鐵路結構線、用地線、外軌中心線等(見圖3)。其中結構線為線路工程結構邊界的水平投影線，在路堤、路塹、橋梁等不同區段的結構性差別較大，是一條不規則曲線。用地線(征地線)是線路用地范圍的邊界線，以政府審批確權為主。本文從可操作性角度選取外軌中心線作為起始線。防護線為隔離帶外側的邊界線。規劃控制線為規劃控制區外側的邊界線。其中規劃控制線與《城市黃線管理辦法》中城市基礎設施用地控制界線的含義類似，可適時將干線鐵路規劃控制線納入城市黃線范疇。

4.2 鐵路沿線城市分區與控制指標

1）城市分區。

統籌干線鐵路與沿線城鎮用地的關系，將北京市域劃分為建設區和非建設區兩大類(見表2)。在非首都功能疏解的形勢下，近郊新城是部分功能轉移的重要承載地，其功能定位不斷提升，控制方法宜參照中心城區實施。遠郊地區發展的定位是生態、宜居、宜業的新城，應盡可能降低鐵路對沿線居民生產生活的影響。同時，遠郊地區鐵路限速的級別弱于中心城區，從運營安全角度考慮應對其進行更加嚴格的控制。故將中心城及近郊新城建設區與遠郊新城及城鎮建設區區分考慮，作為干線鐵路沿線用地規劃控制的城市分區依據。

2）隔離帶控制指標。

隔離帶自起始線起至防護線。其中，結構線至防護線的距離以《鐵路安全管理條例》為依據，高速鐵路、普速鐵路在線路經過市區、郊區居住區、村鎮居住區、其他地區時，運營安全保護區的范圍分別為線路結構線向外10～20 m，8～15 m的區域。為保證規劃彈性，取高控制標準，在途經建設區時以高速鐵路途經村鎮居住區的15 m范圍為參照進行控制；在途經非建設區時，以高速鐵路途經其他地區的20 m為參照進行控制。

外軌中心線至結構線的距離以《高速鐵路設計規范》(TB 10621—2014)為依據，該規范提出了路基、橋梁等標準結構斷面(見圖4和圖5)，其中路基段外軌中心線至結構線的距離與路基填高有關，一般取值約為8.5～16.5 m；橋梁段外軌中心線至結構線的距離約為3 m。為確保規劃的前瞻性與遠期實施的多種可能性，外軌中心線至結構體的距離取路基段的16.5 m高指標進行控制。

因此，在一般情形下鐵路線路經過建設區時，隔離帶寬度的上限值為15.0+16.5=31.5 m，按照30 m進行控制；在經過非建設區時，隔離帶寬度的上限值為20.0+16.5=36.5 m，按照35 m進行控制。

圖3 規劃控制邊界確定參考線Fig.3 Reference line of planning control boundary

表2 城市分區Tab.2 City zoning

圖4 路基段橫斷面示意Fig.4 Cross section of roadbed

圖5 橋梁段橫斷面示意Fig.5 Cross section of bridge

3）規劃控制區控制指標。

依據現有研究，在規劃控制區的噪聲、振動、輻射等影響因素中，噪聲對空間距離較為敏感，振動、輻射等因素影響的空間范圍弱于噪聲，故以噪聲為核心要素確定初始控制指標。在此基礎上，綜合鐵路沿線鄰避困境影響、未來鐵路提級提速需求、鐵路運營線路擴容需求等因素，適度超前設定控制指標。

其中，用地線至規劃控制線的距離以《聲環境功能區劃分技術規范》(GB/T15190—2014)為依據，該規范提出五類聲環境功能區(見表3)以及相應的噪聲測量距離。相鄰區域為1類、2類、3類聲環境功能區的噪聲測量距離分別為50 m±5 m，35 m±5m，20 m±5 m。針對干線鐵路途經建設區的區段不同，中心城及近郊新城建設區用地線至規劃控制線寬度以1類聲環境功能區為參照，距離為50 m±5 m；遠郊新城及城鎮建設區用地線至規劃控制線寬度以2類聲環境功能區為參照，距離為35 m±5 m。

外軌中心線至用地線的控制距離以《高速鐵路設計規范》(TB 10621—2014)為依據，路基段外軌中心線至用地線的距離一般為11.5～21.5 m(見圖4)，橋梁段外軌中心線至用地線兩側的距離分別為f1=7.2 m，f2=5.8 m(見圖5)。

綜上，結合城市分區，從節約用地，噪聲、振動等防控措施的布置與景觀布局，以及規劃前瞻性、可操作性等角度綜合考慮進行指標組合，形成規劃控制區的控制指標(見表4)。

表3 各類聲環境功能區對應的用地類型Tab.3 Land use for functional areas in different sound environments

表4 規劃控制區控制指標Tab.4 Indicators for planning control area

4.3 鐵路沿線分級規劃控制技術要求

基于“兩區三線”空間功能劃分、城市分區與控制指標，提出A，B，C三級控制要求(見表5)。

1）隔離帶的控制要求。

城鄉建設區、非建設區分別以干線鐵路通道外軌中心線為基準，每側分別向外劃定30 m，35 m作為隔離帶的范圍，實施A級控制，以保障運營安全為主，原則上不得新建或擴建城市建設工程。既有建筑物、構筑物危及鐵路運輸安全的，應當采取必要的安全防護措施，采取措施后仍不能保證安全的，依照有關法律的規定拆除。在不影響行車瞭望前提下可進行綠化，原是耕地的仍可種植農作物。

2）規劃控制區的控制要求。

城鄉建設區、非建設區分別以干線鐵路通道外軌中心線為基準，每側分別向外劃定60 m，100m作為規劃控制區的范圍，實施B級、C級控制。在不影響行車瞭望前提下可進行綠化，原是耕地的仍可種植農作物。

中心城及近郊新城建設區實施B級控制：禁止新建敏感建筑(0類、1類聲環境功能區的用地類型，以及2類聲環境功能區中的居住用地)，嚴格控制非敏感建筑；如有必要，可優先安排道路、市政交通基礎設施。遠郊新城及城鎮建設區和非建設區實施C級控制：禁止0類、1類、2類聲環境功能區中各用地類型的審批；如有必要，可優先安排道路、市政交通基礎設施。

3）依據建設性質的差異化控制。

對于隔離帶，城市新建地區按照上述標準執行；既有城區的隔離帶如有影響運營安全的項目，應按照《鐵路安全管理條例》有關規定整改。對于規劃控制區，城市新建地區應按照上述要求執行；對于既有城區，規劃控制區內按現狀的用地類型控制，待鐵路沿線有城市建設項目時，按照上述控制要求實施。

4.4 規劃控制指標的靈敏性與實施建議

依據《北京鐵路樞紐規劃方案》(階段成果)中的干線鐵路方案，進行干線鐵路沿線規劃控制區用地的敏感性分析(見圖6)。將0類、1類聲環境功能區的用地類型，以及2類聲環境功能區中的居住用地作為敏感用地，可以看出其面積隨規劃控制區寬度的增加呈指數增長態勢。

按照前文提出的規劃控制方法，規劃控制區、隔離帶內的1類聲環境功能區對應的現狀用地面積較大，其中近郊新城突破1 000 hm2。規劃控制區的規劃用地面積大幅下降，但總量仍較大，約700 hm2(見圖7)。建議在城鄉用地規劃建設過程中，干線鐵路沿線用地的規劃建設應嚴格按照建議的標準執行。對于干線鐵路沿線規劃控制區內現有的0類、1類、2類用地的騰退與規劃實施，應與城鄉建設計劃相結合，同步推進。

5 結語

干線鐵路沿線規劃控制的目的是保障鐵路運營安全，為噪聲、振動、輻射等防控措施的安置，景觀布局，廊道擴容等預留空間。本文提出干線鐵路沿線“兩區三線”規劃控制方法，明確了鐵路與城鄉建設的控制邊界及技術要求。值得注意的是，本文提出的規劃控制區為噪聲的控制提供了空間，但并非噪聲達標的充要條件，噪聲的控制水平應以環保部門的相關要求為準。同時，規劃控制區側重于鐵路沿線的用地控制，與園林部門的綠化帶等不相沖突，二者可有機結合。此外，由于歷史原因在規劃控制區內存在大量現狀敏感建筑，不利于宜居、宜業的生態城市建設，需要管理部門的重大決策以及社會公眾的大力支持，以推動干線鐵路沿線規劃控制區的規劃實施。

表5 分級規劃控制示意Tab.5 Hierarchical planning control

圖6 干線鐵路沿線規劃控制區用地敏感性Fig.6 Sensitivity of land use in planning control areas along arterial railways

圖7 依據規劃控制指標的用地統計Fig.7 Land use statistics based on planning control indicators

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