深圳流動人口治理的歷史演變與經驗

汪建華 劉文斌

2015年全國人口1%抽樣調查顯示，中國流動人口總量為2.46億。長期以來，流動人口的市民化和城市融入問題是中國社會治理中的重要議題。在北上廣深等沿海特大城市，流動人口與本地戶籍人口倒掛問題最為嚴峻，城市管理難度大，市民化的成本高，城市內部的二元分化非常明顯。在數十年的城鎮化、工業化進程中，流動人口的市民化訴求逐漸增強，權益意識不斷提高，家庭化趨勢日趨明顯，戶籍制度下的人口管控和公共資源配置方式已經越來越難以應對社會形勢的變化，城市流動人口的治理方式亟須在體制機制上加以轉變。

深圳是中國改革開放進程中先行先試的經濟特區，是中國外向型經濟和出口制造的典型代表，更是流動人口占總人口比重最高的沿海一線城市。從全國人口普查數據看，1990年，深圳的非本縣戶籍人口便高達124.0萬，是總人口的74.4%;2000年、2010年，非本縣戶籍人口分別增至584.9萬、827.8萬，分別是總人口的83.5%、79.9%。而在北京、上海、廣州，2010年非本縣戶籍人口占總人口的比重分別為35.9%、47.9%、42.7%。可見，在流動人口治理方面，深圳面臨的壓力要高于其他一線城市，其治理經驗也具有一定的借鑒和參考價值，有必要對其進行系統性的梳理。

流動人口治理首先需要一套完善的治理體制，確保流動人口有序融入城市。十八屆三中全會提出，要創新社會治理體制。十九大報告更進一步強調，要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。不過，任何有效的治理體制都必須以流動人口公共服務和公民權利的保障為前提。在城市內部二元分化的格局下，流動人口始終是游離的、無根的，他們不可能真正整合到城市社會的秩序中。市民化問題不解決，再完善的治理體制也不過是管控流動人口的精致牢籠。

以筆者在深圳X社區的參與式觀察、對社區所在區和街道相關部門人員的訪談為基礎，并結合相關政府政策文獻、二手研究文獻，本文將從兩個方面對深圳流動人口治理方式的歷史演變進行梳理：一是在社會管理層面，從治安管控到綜合化、網格化、技術化管理;二是在市民化層面，從公民權利商品化到漸進式市民化。在各級政府和基層社區數十年的流動人口治理歷程中，戶籍管控外來人口和勞動力流動的職能逐漸被剝離，其配置公共服務資源的功能也在居住證、積分入戶、積分入學等制度推行后有所弱化;治安聯防中粗暴混亂的執法方式也被限制，代之以網格化、技術化的管理，手段更為規范，信息更為精確，內容更為精細，部門之間的協作能力也大為增強，對流動人口日常生活的滲透也更為深入。盡管如此，流動人口的市民化進程仍然非常漫長;而社會治理格局中的“社會”仍然需要更多的成長空間，流動人口對當地公共事務的參與也尚處于起步階段。

流動人口治理首先需要一套完善的治理體制，確保流動人口有序融入城市

從治安管控到綜合化、網格化、技術化管理

改革開放后，深圳經濟特區的飛速發展導致全國各地大量的人口涌入。流動人口與戶籍人口嚴重倒掛，既導致水、電、交通、住房、教育等基礎設施和公共服務資源的不足，也帶來社會治安問題。加強對流動人口的規模管控和治安管理，成為政府的重點工作。

在龐大的外來人口群體和日益復雜的治安問題面前，以戶籍人口數量為依據配置的警力嚴重不足，只能招聘大量編制外協警，在深圳這支隊伍被統稱為“暫住人口戶管員”。比這支協警隊伍更為龐大的，是各村在經濟發展后為保護財產安全和村莊秩序而自發籌資組建的治安隊。根據折曉葉對深圳萬豐村的研究，在1995年，村莊人口規模在4萬人左右，治安員則有85人。[1]1990年，廣東省政府頒布《群眾治安聯防組織的規定》，將群眾治安聯防組織定位為協助公安機關維護社會治安的輔助力量。戶管員和治安員隊伍一定程度上彌補了警力不足的問題，但由于缺乏監管，也導致打人傷人、私自收容審訊、亂罰款、亂收費、亂查證、亂扣車等不規范的執法行為頻繁發生。

比治安問題更為迫切的是如何控制人口規模、避免流動人口大量涌入帶來的城市管理壓力。“以證管人”是深圳市管控人口的核心辦法。流動人口進入深圳，需要辦理暫住證、邊防證、外出務工證、計劃生育證等多種證件，并收取暫住人口管理費（增容費）和各種證件費用，其中勞務暫住人口管理費就高達300元一年，在20世紀90年代，這筆費用相當于一個外來普工的月工資。如果因成本高昂、手續繁瑣而未能辦理，則面臨被收容、遣送、處罰的風險。這種“以證管人”的方式確實增加了流動人口進入特區的成本，但在多大程度上起到了引導外來工有序流動、控制人口規模的效果，卻難有定論。可以肯定的是，這種管控方式導致了相關部門的漁利傾向。比如，外來勞工在辦理暫住證后每年必須繳納增容費，由于公安、勞動、人事、計生等部門可以從增容費中按比例提取收入，且辦理單位可以收取一定的手續費，因此相關部門在辦理暫住證時熱情非常高，以至于勞動力市場總量過剩的形勢進一步加劇。[2]又比如，對未幫勞動者辦理暫住證的單位處以罰款，或將無暫住證人員當作“三無人員”收容起來以獲得保釋金，成為一些執法機關頻繁突擊檢查暫住人口證件的動力。[3]

20世紀八九十年代，以治安管控為目標，深圳的公安、勞動、人事、計生、民政、城管等部門和村（社區）治安隊廣泛參與其中，“以證管人”則是控制人口規模的主導思路。計劃經濟的人口管控思路非常鮮明地體現在這一時期的管理中，管理方式簡單粗暴，治理效能較低。相關問題主要表現為：（1）政出多門，各自為政。各部門對流動人口管理都有自己的一套規章制度，在執法辦證時也標準不一，采集到的信息難以共享，為了部門創收甚至在辦證方面展開競爭;（2）信息化程度比較低，管理手段滯后，相關資料難以保存，難以對流動人口進行持續動態的管理;（3）執法不規范的現象頻繁發生，執法部門逐利傾向嚴重，收費、罰款名目繁多，流動人口的權益難以得到保障。在珠三角地區因治安員、收容所等執法主體暴力執法導致的侵犯人權事件，屢屢成為社會輿論討論的焦點，以孫志剛事件為節點，深圳的流動人口管理方式開始進入另一個階段。

2003年3月廣州孫志剛事件發生后，收容遣送制度于同年6月被廢止，暫住證失去了強制力，廣大流動人口群體再不用擔心因沒辦證而被收容。在此之前，深圳市也根據國家計委、財政部的文件，于2002年6月停止收取暫住人口管理費等證件工本費以外的費用，相關部門辦理暫住證的熱情也隨之大為降低。盡管在2005年8月，政府為遏制流動人口過快增長、調整人口結構、推進人口管理體制創新，又出臺了《深圳市關于加強和完善人口管理工作的若干意見》及有關戶籍、居住、就業、計生、教育管理等5個配套文件（“1+5”文件），文件要求擬在深圳停留兩個月以上或居住于出租屋的暫住人員必須辦理暫住證，否則在租房和就業方面將受到限制。但盡管如此，暫住證注定難以再現其在管控流動人口方面的影響力。2008年《深圳市居住證暫行辦法》出臺，自1984年開始實行的暫住證制度徹底進入歷史，戶籍制度管控人口和勞動力流動的功能被剝離。

孫志剛事件也對輔警、治安員隊伍造成沖擊。治安聯防組織被大力整頓，其執法權限被嚴格約束。派出所的臨聘人員則一夜之間全部裁完。不過與之相伴隨的，卻是其后半年內嚴峻的治安形勢。有鑒于此，深圳市政法委牽頭，將負責房屋租賃合同登記管理的房屋租賃管理所與公安部門被裁撤的暫住人口戶管員隊伍重新整合，解決過往管房、管人兩張皮的問題，在市、區層面成立“出租屋綜合管理辦公室”（后又更名為“流動人口與出租屋管理辦公室”、“社區網格管理辦公室”），在鎮、村、居委會層面也設置相應的綜合管理機構，負責承租人的信息采集、房屋租賃管理、管理費征繳等方面的業務。綜管員（后也稱“網格員”）主要的任務，是深入出租樓宇間的千家萬戶，采集人口、計生等方面的信息，防范治安、消防等方面的隱患。但綜管員被房東和流動人口群體接受也經歷了一個過程，在機構成立初期，他們工作的合法性并不被認可。

當時我們的制服就有點像那個報紙的顏色，沒有任何的標識，也沒有標牌。外面的群眾就對著我們說，這些人是送報紙的。我為什么印象這么深刻？就是我們一走到轄區去，本地的阿公阿婆不認可我們，拿那個棍子趕我們走。“你這個碎仔，搞搞證。”趕我們的人走，還是很不爽的，就開始罵我們。甚至有一些阿婆家里有狗的，放狗出來咬我們。[4]

在綜管員日益深入到城中村社區的同時，其隊伍也逐漸壯大，業務范圍也逐漸擴展。至2017年，X社區所屬街道綜管員隊伍由最初的100多人擴展到1000多人，負責公安、綜治維穩、消防、計生、城管、安監、勞動等十幾個部門的信息采集，信息采集上報種類涉及14個大項165個小項。隨著網絡技術的發達，各區相繼實行網格化管理，信息的采集上報、業務分派下達、執法情況反饋、部門溝通等都通過專門的APP和微信群進行。

與此同時，治安隊的位置則日益邊緣化，其執法權限大受限制，其治安職能逐漸被綜管站取代。當前的主要職能包括片區巡邏、交通協管、消防、應急等，是上級政府和社區在綜治維穩、搶險救災等方面的機動性力量。在筆者調研的X社區，治安隊規模僅為高峰期的30%，接下來還將進一步被政府統一整編。

當前深圳的流動人口管理主要體現出以下特征：

一是綜合化。首先，流動人口管理的內容豐富，遠遠超出了治安范疇;其次，部門間的協作能力有較大提升，巡辦分離，綜管部門負責各項信息的收集，而公安、城管等部門則根據系統中的信息辦理業務、處理問題。

二是網格化。綜管、公安、消防、計生、城管、勞動等部門都根據執法人員的數量劃分出大大小小的網格。

三是精細化。一方面，網格劃分、信息采集、內部分工、部門分工越來越精細;另一方面，網格員對流動人口群體生活的介入也越來越深、管得越來越細，大到治安案件、勞資糾紛，小到出租屋內插座、廚房的擺放位置，都要介入管理。

四是半規范化。當前各部門的執法，在形式上都要遵循特定的規范、流程。但執法的規范只是相對過往而言，大部分時候基層社區的執法需要變通。比如，絕大部分基層臨聘人員沒有執法權限，但他們有解決辦法：

執法不能亂用硬的，這樣他們會拿刀出來。有些比較難纏、阻撓或者不配合、起沖突的時候我們會叫街道公務員編制的城管過來，他們有執法權。比如我們查黑煤氣，他們說我們沒執法權，那打個電話街道的執法人員馬上就過來。[5]

五是技術化。各部門的業務辦理都通過統一的APP聯系起來，網格員上傳巡查到的問題，相關部門通過APP接受任務，完成任務后又將處理情況上傳。就連網格員每天在網格內外的行動軌跡，都可通過APP監測。另外，出租屋與公共場所等都裝有監控設備。正是信息與監控技術的發展，使得流動人口的管理能夠被納入到系統、精密的治理網絡中。在其中，治理者也被治理，監控者也被監控。

將綜管與各職能部門連接起來，深圳逐步建立起一套綜合化、網格化、技術化、精細化、半規范化的流動人口管理體制。另外兩個趨勢也值得關注：一是社會化購買服務，律師、社工等通過政府購買社會組織服務的方式，為社區本地居民和流動人口提供專業服務;二是流動人口進社區黨支部和居委會，每個社區黨支部和居委會領導班子都要有一定比例的流動人口，參與社區事務管理。

比治安問題更為迫切的是如何控制人口規模

從公民權利商品化到漸進式市民化

在城市內部二元分化的格局下，流動人口獲得城市公共服務資源的機會很少，通過增容費、借讀費購買公共服務，幾乎是20世紀八九十年代唯一途徑。

增容費主要包括3種，暫住人口管理費、城市基礎設施增容費、購房入戶城市增容費。1990年深圳暫住人口管理費為300元/年;1995年，暫住人口又分為勞務、非勞務兩種，管理費標準分別為300元/年、150元/年;2002年深圳按規定取消該項收費。只有繳納暫住人口管理費和各種證件費用，流動人口才能在深圳獲得就業和生活的機會，這類費用可視為對基本公民身份的購買。

另外兩項增容費購買到的都是深圳的戶籍身份。城市基礎設施增容費面對的是大專以下學歷的招工、調干及配偶隨遷人群。1990年每人收費1萬元;1995年調整為2萬元;2001年深圳停止這類收費。購房入戶城市增容費的出臺，則與深圳刺激關外房地產市場的經濟發展思路有關。購房入戶政策自1995年開始實行，每套商品房有3至4個購房入戶指標。戶主在入藍印戶口、轉常住戶口時，分別繳增容費1萬元。但由于該政策很難控制引進人口的素質，且買賣購房入戶指標的違法現象屢禁不止，于2003年4月終止。

1995年以后，隨著第一批打工者子女進入義務教育入學階段，繳納借讀費入學的現象開始增多。2002年以前，深圳的借讀費標準為：小學800元/年，初中800元/年;其后則分別上調至1400元/年、1800元/年。這一做法與2001年確立的流動兒童義務教育“兩為主”原則（以流入地為主、以公辦學校為主）是相悖的。流動人口隨遷子女如要進一步升入高中，錄取分數線要遠高于本地戶籍子女，且考上后仍要繳納擇校費。高中升學難、收費高的現實也使得不少流動人口考慮購買戶口。2010年，深圳按省政府文件規定，全面取消義務教育階段的借讀費。自此，深圳流動人口用金錢購買公民權利和公共服務的歷史基本終結。

2008年居住證制度的出臺，可視為深圳流動人口漸進市民化的重要節點。《深圳市居住證暫行辦法》將居住證分為臨時居住證、長期居住證、臨時家屬居住證，辦證無門檻，但公共服務功能弱，只有辦理長期居住證的流動人口才能享有子女入學、辦理港澳商務出境手續等方面的待遇。2015年6月開始實施的《深圳經濟特區居住證條例》將舊版居住證“三證合一”，規定只要在深居住滿一年、繳納社保滿一年就可以申領新版居住證。相對而言，新版居住證持有者享受公共服務的門檻更低，基本公共服務和優惠服務待遇范圍更廣，如：子女入學，辦理港澳臺通行證、護照及簽注手續，辦駕照、買車和年檢手續，基本公共醫療衛生服務，計生服務，幼兒園兒童健康成長補貼，職業技能培訓和鑒定補貼，等等。

除居住證制度外，積分入戶、積分入學、發放學位補貼等政策也是推動漸進市民化的重要政策。深圳市2010年開始推行積分入戶政策，將個人素質（文化、技能）、納稅、居住、參保、年齡等方面作為主要的積分指標。2017年入戶政策有所調整，包括人才入戶（學歷、技能為重要參考項）和積分入戶兩類，積分入戶主要包括穩定居住、穩定就業、誠信守法三方面的指標，這意味著部分學歷和技能低的流動人口也有積分入戶的機會。總體上看，深圳積分入戶的名額限制逐漸放開，[6]但相對流動人口規模而言，仍然總量偏少。

教育方面，為應對日益增長的隨遷子女教育需求，深圳市通過加大財政投入、對公辦學校挖潛擴容、扶持民辦學校發展等舉措，盡可能擴大學位供給。盡管如此，當前仍然存在學位總量不足、公辦學校入讀難這兩大問題。X社區所在區教育局提供的數字顯示，2017年，該區義務教育階段入讀公辦學生的比例為45.8%;非深戶子女只有34.7%能入讀公辦。該區自2013年開始試行積分入學，首先根據戶籍類型和在學區的住房情況，將申請學位的學生分為8類，按學位類型排序依次錄取（非深戶籍、學區租房者被排在最后一類）;在同一學位類型下，按積分值排序，非深戶籍以社保和計生情況為積分依據。為緩解公辦學校就讀壓力，2010年該區開始向民辦學校購買學位，安置那些符合條件但無法入讀公辦學校的學生（全部免學費）。2012年起不再購買學位，改為發放學位補貼。在民辦學校就讀的學生，只要按相關要求提交居住證、社保等方面的資料，就可享受學位補貼;資料不齊全者，也可享受部分學位補貼。

2008年居住證制度出臺后，深圳流動人口的公共服務有較大改善，其市民化呈逐漸推進之勢。當然，受制于土地、財政等方面的限制，以及非戶籍與戶籍人口高度倒掛的局面，學校、醫院等基礎設施的建設尚顯滯后，基本公共服務供給相對緊張，深戶與非深戶在教育、住房、醫療等領域的待遇差別仍然很大。比如，非深戶醫保一般只能參二、三檔，[7]安居房和公租房很少向非深戶開放。[8]要切實有效推進流動人口市民化，還需進一步增加財政投入，加快公共服務設施建設。

另外，流動人口進黨支部和居委會，對其市民化的推進也具有不可忽略的意義。以往的研究和政策多強調流動人口享受公共服務的權利，對參政議政的民主權利強調的不夠。盡管只有少數流動人口精英有選舉和被選舉權，但邁出這一小步卻非常不容易。在選舉前后尚有許多本地居民難以理解，為什么要選外地人進黨支部、居委會，他們認為社區是本地村民的社區。而實際上，此舉正是要打破本地人這種想當然的觀念，打破流動人口政治公民權長期被排斥的局面，逐步賦予其參與管理社區公共事務的權利。

在外來務工人員子女教育方面仍存在學位總量不足、公辦學校入讀難這兩大問題

余論

改革開放40年來，深圳作為先行先試的經濟特區，不僅在經濟上增長迅速，在社會民生和治理層面也有較大進步，流動人口治理方式的演變便是一例。這種變化首先體現在公共資源配置方式上。直到21世紀初，流動人口尚需通過辦理各種證件、繳納各種管理費和罰金、買戶口、交借讀費等方式才能獲得在深圳工作生活的機會和相關公共服務。然而不到十年時間，形勢便發生逆轉，增容費、借讀費陸續取消，流動人口可通過居住證、積分入戶、積分入學獲得公共服務，盡管這些進步相對流動人口市民化城鎮化的目標還有很長距離。

導致這種變化的因素很多，如：中央政府對農民工城鎮化問題的重視和對地方政府行為的規制、流動人口權益意識和發展訴求的增長、社會輿論的批評監督，但經濟發展方面的因素尤其不可忽略。在20世紀八九十年代，深圳的經濟水平和就業發展機會對全國各地的人口都具有非常大的吸引力，各種證件、收費甚至收容遣送等管控人口規模的舉措，都難擋住這股流動浪潮。但進入21世紀，中國其他地區和城市同樣發展迅猛，區域間經濟發展、薪資待遇的差異逐步縮小，加上勞動力供給的變化，2003年以后，深圳和其他珠三角城市甚至開始面臨用工荒問題，城市公共服務的改善成為必然選擇。

這對當前北京、上海等城市的發展具有重要的借鑒意義。與改革開放早期深圳在經濟水平和就業發展機會方面的巨大優勢相似，北京、上海聚攏了許多優質的公共服務資源（如教育、醫療）、產業項目和就業發展機會，對外來人口吸引力強。為控制人口規模，不惜采取以教控人、以業控人、以房管人、以證管人的方式，以為拆除流動人口的教育、工作、生活場所，就可控制住城市人口規模。殊不知，問題的根源在于區域間資源、產業和發展機會的不均衡。解決問題的關鍵更不在“堵”而在“疏”，均衡區域間的資源分布，避免優質產業、資源、項目過于集中，才是解決流動人口問題的關鍵所在。

在社會管理層面，深圳也實現了從粗放的治安管控到綜合化、網格化、技術化、精細化、半規范化管理的轉變，可以說，社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平有很大提高。但同樣值得重視的是，共建共治共享社會治理格局中的“社會”，仍然需要更多的成長空間，流動人口對當地公共事務的參與也尚處于起步階段。梳理深圳流動人口治理的歷史，我們不難發現，當前的“治理”很大程度上仍然是管理，黨和政府管理流動人口的效能有較大提升，但大多數時候流動人口仍然是作為被動管理的一方，而非參與社會治理的重要主體。無論流動人口內部的自我組織程度，還是其在城市社區公共事務領域的參與機會，抑或其與政府、企業之間的利益表達協商機制，都沒有得到充分的發展。當然，這種現象不僅出現在深圳，在中國其他城市同樣呈現出類似的趨勢。要完善社會治理體制，在社會協同和公眾參與方面，無疑還有許多工作要做。

就流動人口治理議題而言，當前有兩方面的工作可以推進，一是如深圳那樣，逐步賦予流動人口選舉權和被選舉權，吸納其進入社區和政府參政議政;二是大力發揮工會等群團組織的作用，推動外來務工人員的自組織。當前一些地方工會改革經驗表明，只要工會組織和工會干部隊伍真正扎根于工人社區中，給予工人自我組織的平臺和資源，一些工人就能表現出非常強的自組織意識和能力。只有流動人口和外來工群體自我組織、主動參與的體制，才能稱之為真正的社會治理體制。這種治理，主要不是靠著完善精密的防控體系，而是以人心秩序的契洽安定為基礎。

（作者單位：中國社會科學院社會發展戰略研究院;清華大學社會學系）

注釋：

* 本文是國家社科基金青年項目“新工人的社區生活形態與勞資關系的地方性差異研究”（14CSH069）階段性成果之一。

[1] 參見折曉葉：《村莊的再造—— 一個“超級村莊”的社會變遷》，中國社會科學出版社1997年版。

[2] 參見時憲民：《深圳外來勞動力管理的現狀、問題與對策（下）》，載《特區理論與實踐》1998年第6期。

[3] 參見潘毅：《中國女工——新興打工階級的呼喚》，明報出版社2007年版;新華社記者凌廣志、韓敬山：《“收容”的背后有多黑：廣東收容遣送工作現狀調查》，載《人民公安報》2002年7月2日。

[4] 資料來源：在X社區所屬街道綜管所的座談。

[5] 資料來源：與X社區綜治辦主任的訪談。

[6] 陳景云、劉志光：《流動人口積分制管理的效果分析——以深圳市為例》，載《中國人口科學》2013年第6期。

[7] 原則上深戶只參一檔，非深戶一、二、三檔都可以，但企業出于成本考慮，一般只會選擇給非深戶職參二、三檔。二、三檔的門診范圍、住院范圍、報銷比例與一檔存在較大差距。

[8] 除非所在單位/企業列入本市人才安居重點企事業單位名錄。