中美糧食補貼政策比較分析

虞琴琴

(安徽農業大學 經濟管理學院，合肥 230000)

一、引言

糧食是維持人類生存與發展的物質基礎，是國家和民族發展的戰略性資源。近年來，農民生產糧食獲得的經濟收益遠遠小于農民在外務工獲得的經濟收益。因而，農民對生產糧食的熱情不斷降低，我國糧食供給量也受到影響。2000—2003年間，我國糧食進口量與出口量幾乎是持平的狀態，從2004年開始進口量持續上升，出口量趨于不變。根據2015年中國農村統計年鑒的數據可得，2014年我國糧食生產量為60 703萬噸，糧食進口量為10 042萬噸，糧食出口量僅為211萬噸，該年糧食進口量達到我國糧食生產量的16.5%。在如今開放的國際大背景下，糧食產量問題是我國農業經濟發展亟待解決的重要問題。

通過文獻梳理發現，我國學者對中國糧食補貼政策的研究主要集中在補貼效果、補貼力度及政策環境三個方面。李秉龍、喬娟、翟雪玲、肖國安等學者認為我國的糧食產業支持政策的實施對提高糧食產量的作用不大，補貼效果不明顯。張照新認為我國應該加大補貼力度，增加糧食直接補貼，提高農民生產糧食的積極性。單妙霞、賈先文、黃下泉、孟昌等學者認為我國農業支持環境不寬松，政策體系不完善，一致認為我國應吸取發達國家發展糧食產業的成功經驗。

發達國家實施的農業支持政策體系日益完善，但國外大多數學者對糧食補貼政策研究持有不同的觀點。A.Bstoeckl認為農業保護對世界農產品的自由貿易造成了扭曲。Wllfrid Legg等通過對各國糧食生產支持政策的執行機制、政府財政投入比重以及政策實施績效等方面的實證研究，發現完善的政策執行機制和高投入的財政支農政策將有助于提高農民生產糧食的積極性。Amid Javad發現糧食生產補貼計劃對于貧困國家和地區來說十分困難。另外，補貼改革在政治上十分敏感，尤其在發展中國家。

糧食產業支持政策受到越來越多學者的關注，現有研究在中美糧食補貼政策的比較方面還有很大的突破空間。本文主要是從資源稟賦、支持水平和補貼力度三個方面對中美糧食補貼政策進行比較分析，發現我國糧食補貼政策還有需要完善的地方，并提出對策建議。

二、中美糧食補貼政策的發展路徑

中美兩國糧食補貼政策發展路徑既存在相同點，又存在不同點。依據王玉斌對中美糧食補貼政策的比較研究，將中美糧食補貼政策發展路徑分為三個階段進行比較。

(一)第一階段(1949—1978年)

相同點是以價格支持為主。建國以后，我國在政治上面臨著國際社會的孤立、經濟封鎖的困境。在這個時期，我國采取的糧食補貼政策主要是對糧食經營費用的補貼。為了解決三年自然災害給農民帶來的饑荒和經濟困難等問題，國家從1958—1965年間先后四次提高糧食收購價格，提高糧食產量[1]。在這一時期，美國對糧食市場的直接干預法案已經開始實施。1933年美國政府通過《農業調整法》，通過干預市場的辦法提高農產品的價格[2]，實施對象包括水稻、玉米、小麥等七種主要農產品。可見，中美兩國都采取價格支持的手段來提高糧食產量。

不同點：我國先后提高糧食收購價格后，糧食的銷售價格并沒有提高很多。我國1965年的糧食統購價格與1958年相比提高了35%，然而1965年的糧食銷售價格與1958年相比僅提高了9.6%，開始出現糧食購銷價格倒掛現象。在當時的政治經濟環境條件下，生產糧食的成本提高，糧食生產率很低，制約了糧食產業的發展。為了促使糧食產量的供需平衡，我國政府再次開放農村糧食集貿市場，實行議購議價。美國政府實施《農業調整法》后，1953年出臺了《農產品貿易促進與援助法》，增加農產品出口量，實施出口補貼。1973年美國實施差額補貼政策，將市場價格與目標價格以及貸款率之間比較高的差額補貼給農場主，以此確保農場主的收入，目標價格是以農場主的合理收入作為標準。

(二)第二階段(1978—2003年)

相同點是以實行“保護價格”為主。改革開放以來，我國糧食補貼政策一直處于探索調整階段。1985年1月，我國出臺《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，明確規定按照合同訂購糧食，超過的部分可以自由買賣[3]。在這個階段，美國政府對農業實行“保護價格”，鼓勵農場用新技術擴大生產，擴大出口[4]。1985年政府通過《農業安全法案》，目的是通過限制生產環節和補貼流通環節來提升農產品的價格和提高農產品的出口競爭力。

不同點：1986—1990年間，美國政府開始實施以直接補貼為主的糧食補貼政策。1996年4月美國政府通過《農業市場過渡法》，實施60多年的農產品價格支持政策被生產靈活性合同補貼所取代。1998—2001年間，美國政府實施“市場損失援助”政策，以此確保糧食產業的發展。在這一時期，我國糧食購銷倒掛現象依然存在，國家采取政策措施來調動農民生產糧食的積極性，促進糧食增產。

(三)第三階段(2003年至今)

相同點是以糧食直接補貼為主。進入新世紀以后，我國農民增收困難成為農業現代化面臨的突出問題，于是國家出臺了一系列政策來解決“三農”問題。2003年10月，在農業和糧食工作會議上，國務院決定從2004年起在大部分省市全面實施糧食直接補貼政策，先后出臺了一系列政策，初步形成了生產性專項補貼和綜合性收入補貼相結合的糧食補貼體系[5]。同一時期，美國2002年的農業法增加了“反周期”補貼方式，擴大了補貼的范圍[6]。2002年5月份美國政府通過《農場安全與農村投資法》，該法案規定在差價補貼和支持性收購的基礎上增加脫鉤補貼。

不同點。為提高農業補貼政策的效能，我國在2015年進行“三農補貼”改革，將糧食適度規模經營作為政策目標。美國目前實行的糧食補貼政策延續了2002年農業法增加補貼金額的思路，并以2008年頒布的食品、環保、能源法為基本框架[7]。根據美國農業部統計顯示，美國作為最大的農產品出口國，2014年出口達1 525億美元。

三、中美糧食補貼政策比較分析

(一)資源稟賦

從自然環境來看，我國耕地面積占世界居住土地面積的7.2%，森林和林地面積占世界的比例為3.4%，位居世界第六位。美國擁有的土地、草原和森林資源的數量均位于世界前列，其中擁有的耕地面積18 817萬公頃，約占國土總面積的20%，人均接近0.8公頃[8]。根據2016年中國統計年鑒顯示，我國2015年總人口137 462萬人，擁有耕地面積13 499萬公頃，人均擁有耕地面積0.1公頃。由此可以看出，美國人均耕地面積是我國的8倍。

從人口環境來看，如表1所示，2008—2015年中美兩國城鎮人口與農村人口所占國家總人口的比例，中國農村人口比例從53.01%下降到43.89%，美國農村人口比例從19.41%下降到18.38%。但是，中國農村人口比例還是遠遠高于美國。很明顯，美國農村人口在美國總人口中所占的比例較小，而中國農村人口在中國總人口中所占的比例較大，由此可以看出中美兩國之間的差距。

表1 2008—2015年中美兩國城鎮人口與農村人口比例

注：根據國家統計局公開數據整理而得。

(二)支持水平

2000年我國對農業的補貼數量為888億元人民幣，而2001年美國的國內支持為970億美元，按照2001年的換算匯率，相當于7 954億元人民幣，相當于美國農業總產值的50%。顯然，我國在支持的總量上與美國存在很大的差距，還有一定的增長空間[9]。從客觀上來比較兩者之間的差距，具體用TSE(Total Support Estimate)與PSE(Producer Support Estimate)兩個指標對中美兩國的農業支持水平進行比較。其中，TSE是指支持總量估計，衡量實施農業支持政策措施后從納稅人和消費者轉移到農業部門的所有補貼。PSE是指生產者支持估計，即OECD用于測度實施農業支持政策措施后農業生產者獲得的補貼，也稱作農業生產者補貼。

首先比較中美兩國的農業支持總量估計值。如表2所示，2006年我國的農業支持總量估計值是66 383.84百萬美元，而該年美國的農業支持總量估計值是64 882.80百萬美元，低于我國。我國農業支持總量估計值一直處于快速上升的趨勢，美國農業支持總量估計值也處于上升趨勢，但速度比較緩慢。在2003—2006年間，我國農業支持總量的估計值還是低于美國，但是從2006年開始，我國農業支持總量的估計值慢慢高于美國。并且在2015年，我國TSE與美國TSE之比高達3.60。這表明我國農業政策越來越重視對農業的支持，保護農民的利益。我國農業總支持水平的估計值快速增長，與美國總支持水平估計值之間的差距不斷縮小，但是差距仍然存在[10]。

然后比較中美兩國的生產者支持水平估計值。如表3所示，總體上看，我國的生產者支持水平估計值一直處于上升趨勢，而美國的生產者支持水平估計值基本處于平穩狀態。在2003—2005年間，我國生產者支持水平估計值低于美國；但是從2006年開始，我國的生產者支持水平估計值高于美國；并且在2013年，我國PSE與美國PSE之比高達6.89。

(三)補貼力度

2014年美國農業法案改變了農產品支持項目，新增了農作物保險選項，保留了環境保護項目，擴大了對特色農產品、郵寄農產品、生物能源、新型農場主和牧場主的支持等[11]。2000年美國年均農業補貼達到228億美元，農場農業經營收入中，政府補貼收入占比40%；2002年美國政府農業補貼占農場農業經營收入的42%。而且美國政府的農業補貼對象是特定的物種。2008年小麥的目標價格是0.15美元/公斤，2014年為0.21美元/公斤，價格增長0.06美元/公斤。2008—2014年間美國農產品的目標價格保持上升趨勢。2005年美國政府對農業總直接補貼數量為24 395.9百萬美元，2009年總直接補貼數量為12 633.9百萬美元，期間，美國政府對農業的總直接補貼數量呈下降趨勢。

2004—2012年間，我國政府對于糧食補貼的力度逐年上升。其中，2012年我國對糧食的收入型補貼達到1 229億元，生產型補貼達到439億元*數據根據國家財政部及農業部公開數據整理而得。。將中美兩國糧食總直接補貼數量進行比較， 2004—2009年間，美國糧食總直接補貼的數量呈下降趨勢，我國糧食總直接補貼數量呈上升的趨勢。根據國家統計局資料顯示，2007年我國對糧食的總補貼為513.6億元，美國的總直接補貼為815億元；到2008年，我國對糧食的總補貼為1 027.7億元，美國的總直接補貼為838億元，我國的總直接補貼超過美國*數據根據國家統計局公開數據整理而得，2005—2009年美國總直接補貼的金額均按照2009年的匯率換算成人民幣。。進入新世紀以來，我國對糧食直接補貼的數量明顯小于美國，近年來我國對糧食的補貼數量明顯提升，逐漸與美國持平。

四、政策建議

通過對中美兩國糧食補貼政策的比較分析，發現我國糧食補貼政策還有需要完善的地方，在資源稟賦方面，中美兩國擁有的農業資源都位居世界前列，但是由于我國人口基數龐大，所以從人均擁有量來比較，我國遠低于美國。在支持水平和補貼力度方面，中美兩國存在較大的差距，但差距都在不斷縮小。基于上述結論，提出以下三點建議。

(一)完善糧食補貼政策體系，創造寬松的政策環境

一方面，為了提高糧食補貼政策的實施效率，從本質上提高農民的收入，需要我國政府加強糧食補貼的立法，確立糧食補貼的具體實施細則和實施原則，合理制定糧食補貼數量，充分發揮有限經費的最大使用效用。另一方面，我國政府要研究其他配套政策的相關措施，發展科技，推進糧食生產的結構調整，更好更快地發展糧食生產，保障我國的糧食安全。

(二)優化農業生產者支持結構，提高支持水平

盡管我國對農業生產者的支持水平有上升的趨勢，但是與美國相比，我國的支持水平仍比較低。雖然我國大部分農產品的流通體制基本完成市場化改革，但是棉花、糧食等農產品的市場價格仍然受到政府一定程度的干預。在農業政策尤其是糧食政策的調控方面，我國應當借鑒美國的政策改革方案：一方面應當逐步減少對農產品的直接轉移支付，適度開放農產品市場；另一方面應該提高對生產者的支持水平，從根本上維護農民的利益，使農民受益。

(三)增加資金投入，加大補貼力度

近年來，盡管我國的糧食生產量實現了“十連增”，但是我國糧食供需之間仍然不平衡，糧食更多依賴進口。在這樣的背景下，迫切需要增加糧食產量，保障糧食產業安全和增加農民收入。在開放的國際經濟背景下，保障我國糧食產業的安全尤其重要。美國的糧食生產基本處于過剩狀態，所以美國農業補貼的目標主要是保持農產品出口競爭優勢。相比之下，我國在借鑒美國農業補貼政策的前提下，從我國基本國情出發，始終堅持提高農民收入作為我國糧食補貼的政策目標。同時，我國要制定相關的糧食補貼政策，盡可能提高補貼資金效益，使有限的資金發揮無限的作用，真正用在農民身上。

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