柘城縣農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的主要做法、存在問(wèn)題與建議

柘城縣地處河南省東部、商丘市西南部，總面積1048 km2，轄10鎮(zhèn)10鄉(xiāng)、2個(gè)辦事處、494個(gè)行政村，總?cè)丝?03萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口80萬(wàn)人，耕地面積7.07萬(wàn)hm2，是大別山片區(qū)連片扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、中國(guó)三櫻椒之鄉(xiāng)，先后獲得全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、全國(guó)產(chǎn)糧大縣等榮譽(yù)。近年來(lái)，柘城縣在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和做好“三權(quán)分置”改革方面，進(jìn)行了一些有益的探索和實(shí)踐。

一、主要做法

（一）打好“一個(gè)基礎(chǔ)”

“一個(gè)基礎(chǔ)”即扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照中央、省、市統(tǒng)一部署，自2015年開(kāi)始，柘城縣積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。目前，全縣應(yīng)確權(quán)的458個(gè)行政村，已完成合同簽訂451個(gè)村，占應(yīng)確權(quán)行政村的98.3%；頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書193 370個(gè)，占應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶數(shù)的96.2%。這次確權(quán)登記頒證工作為農(nóng)民的土地確實(shí)權(quán)、頒“鐵證”，給農(nóng)民吃上“定心丸”，為下一步搞好“三權(quán)分置”奠定了基礎(chǔ)，也讓土地流轉(zhuǎn)更加順暢。

（二）抓住“兩個(gè)關(guān)鍵”

“兩個(gè)關(guān)鍵”即抓好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。按照“依法、自愿、有償”的原則，通過(guò)出租、入股、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換等形式，積極引導(dǎo)農(nóng)戶將承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為2.65萬(wàn)hm2，占全縣農(nóng)地總面積的37.5%；流轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶8.9萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的36.3%。其中，規(guī)模流轉(zhuǎn)面積6.67～20 hm2的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體386家，流轉(zhuǎn)土地6250.4 hm2；20～33.33 hm2的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體44家，流轉(zhuǎn)土地1028.4 hm2；33.33～66.67 hm2的新型經(jīng)營(yíng)主體30家，流轉(zhuǎn)土地1203.73 hm2；66.67 hm2以上的新型經(jīng)營(yíng)主體5家，流轉(zhuǎn)土地433.33 hm2。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體采取“合作社+基地+農(nóng)戶”運(yùn)行模式，實(shí)行統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一操作規(guī)程、統(tǒng)一產(chǎn)品質(zhì)量、統(tǒng)一農(nóng)資供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)闖市場(chǎng)，有錢一起賺”。如柘城縣遠(yuǎn)襄鎮(zhèn)董莊村建有蔬菜大棚2000座，發(fā)展溫棚韭菜、早春芹菜333.34 hm2，進(jìn)行了無(wú)公害蔬菜產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證，并成立了柘城縣祥瑞蔬菜專業(yè)合作社，產(chǎn)品主要銷往鄭州、濟(jì)南、亳州、商丘等城市大型蔬菜批發(fā)市場(chǎng)，并與三全、思念等餃子生產(chǎn)企業(yè)簽訂了韭菜、芹菜常年供貨合同。目前，該村生產(chǎn)的蔬菜常年購(gòu)銷兩旺，輻射帶動(dòng)遠(yuǎn)襄鎮(zhèn)發(fā)展蔬菜666.67 hm2，形成了遠(yuǎn)近聞名的蔬菜生產(chǎn)專業(yè)村，帶動(dòng)3000多人就業(yè)，入社農(nóng)戶每年每667 m2收入在1萬(wàn)元以上。

（三）完善“三個(gè)服務(wù)”

“三個(gè)服務(wù)”即著力搞好法律服務(wù)、中介服務(wù)和技術(shù)服務(wù)。在法律服務(wù)方面，柘城縣成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)，高標(biāo)準(zhǔn)建成了縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁服務(wù)大廳，建立健全了縣級(jí)仲裁、鄉(xiāng)級(jí)調(diào)解、村級(jí)協(xié)商的縣鄉(xiāng)村三級(jí)仲裁服務(wù)體系。在中介服務(wù)方面，成立了縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)、財(cái)政、林業(yè)、水利等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的柘城縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了柘城縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，設(shè)置了流轉(zhuǎn)合同簽訂鑒證、土地流轉(zhuǎn)資質(zhì)審核、受理登記信息發(fā)布三個(gè)服務(wù)窗口，為群眾提供有關(guān)法律宣傳、信息發(fā)布、價(jià)格評(píng)價(jià)、流轉(zhuǎn)交易、合同鑒證、登記備案等全方位的系列服務(wù)。在技術(shù)服務(wù)方面，結(jié)合基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)、新型職業(yè)農(nóng)民培育和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，根據(jù)需求情況分期分批開(kāi)展免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)，使其成為懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的“新農(nóng)人”。

（四）強(qiáng)化“一個(gè)保障”

“一個(gè)保障”即強(qiáng)化政策保障。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，柘城縣下發(fā)了《柘城縣關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（柘辦〔2017〕6號(hào)），為土地流轉(zhuǎn)工作營(yíng)造良好的環(huán)境，激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。柘城縣農(nóng)業(yè)、財(cái)政部門聯(lián)合下發(fā)了《柘城縣2017年農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施方案》（柘農(nóng)〔2017〕17號(hào)），重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，體現(xiàn)“誰(shuí)多種糧食、就優(yōu)先支持誰(shuí)”。同時(shí)，柘城縣把促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)合，制定了《柘城縣產(chǎn)業(yè)扶貧暫行辦法》（柘政辦〔2017〕51號(hào)），鼓勵(lì)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和特色加工企業(yè)流轉(zhuǎn)貧困戶土地，每流轉(zhuǎn)貧困戶667 m2土地，柘城縣財(cái)政給予100元扶貧補(bǔ)貼。

（五）搞好“一個(gè)探索”

“一個(gè)探索”即積極探索開(kāi)展農(nóng)村土地股份制合作社改革試點(diǎn)。在借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，柘城縣選擇在起臺(tái)鎮(zhèn)史老家村、慈圣鎮(zhèn)李灘村和大仵鄉(xiāng)劉樓村開(kāi)展農(nóng)民土地入股合作經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，通過(guò)農(nóng)民“帶地”“帶機(jī)”“帶資”入社，創(chuàng)辦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民不種地收入不減少，切實(shí)得到農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”后的改革紅利。如柘城縣起臺(tái)鎮(zhèn)史老家村規(guī)模流轉(zhuǎn)土地100 hm2，成立了史老家村土地集合種植專業(yè)合作社，采取“合作社+村集體+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，重點(diǎn)發(fā)展糧食、瓜果蔬菜生產(chǎn)，合作社除對(duì)土地參股社員以每年每667 m2補(bǔ)貼800元保底外，再按年純收入的75%進(jìn)行股份分紅，同時(shí)流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶也可自愿在合作社務(wù)工。2016年合作社經(jīng)濟(jì)總收入400多萬(wàn)元，土地入股農(nóng)戶年每667 m2收入1960元。

二、存在問(wèn)題

（一）規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展難

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)模流轉(zhuǎn)土地種植糧食作物，比較效益低；種植經(jīng)濟(jì)作物，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難以把控；種植果樹(shù)等，投資大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，導(dǎo)致部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)面臨諸多困境。

（二）集中流轉(zhuǎn)成片難

當(dāng)年土地聯(lián)產(chǎn)承包分地時(shí)，大部分地方都是把全村土地按好、中、差分等級(jí)后平分到各家各戶，導(dǎo)致每家每戶的土地分散，單位面積內(nèi)土地戶頭多。大面積流轉(zhuǎn)土地涉及的農(nóng)戶多，每個(gè)農(nóng)戶的想法不一致，協(xié)調(diào)難度大，制約了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。此外，地塊分散也是制約農(nóng)機(jī)推廣的主要因素。

（三）規(guī)模流轉(zhuǎn)融資難

大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)需要較大的資金投入，而土地承包大戶一般沒(méi)有貸款擔(dān)保單位，又不能將土地使用權(quán)作為貸款抵押，因此很難從金融部門貸到款，加之有的地方交通等基礎(chǔ)設(shè)施和自然基礎(chǔ)條件較差，更難籌集資金或引進(jìn)資金，致使部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模難以擴(kuò)大、效益難以提高。

三、建議

（一）把培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的“助推器”

在“三權(quán)分置”改革過(guò)程中，既要充分考慮農(nóng)戶的利益，切實(shí)維護(hù)好他們的土地承包權(quán)，又要考慮到構(gòu)建有利于新型主體發(fā)展的體制機(jī)制。關(guān)鍵是做好三件事：一是培育以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源，從事專業(yè)化、集約化適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)，大力培育多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；二是引導(dǎo)種養(yǎng)大戶通過(guò)承包地入股等方式開(kāi)展專業(yè)合作，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；三是通過(guò)大力發(fā)展多種形式的社會(huì)化服務(wù)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加強(qiáng)聯(lián)合與合作，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化、組織化和集約化水平。

（二）把完善促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施作為推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的“催化劑”

實(shí)施好“三權(quán)分置”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng) 營(yíng)，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度至關(guān)重要，在投入、補(bǔ)貼、金融、保險(xiǎn)等方面發(fā)揮政策支持的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。要加大政府對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，充分發(fā)揮財(cái)政投入在土地整理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的主體作用。拓寬投入渠道，探索采用PPP模式、基建貸款 貼息、政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，帶動(dòng)金融和社會(huì)資金更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。進(jìn)一步完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（三）把健全管理機(jī)構(gòu)完善服務(wù)體系作為推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的保障網(wǎng)

進(jìn)一步加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專門管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫(kù)和管理平臺(tái)作用，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)功能完善、信息互通、資源共享、集成辦公和村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有窗口、縣有中心的縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)體系。開(kāi)展信息發(fā)布、合同簽訂、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易、糾紛調(diào)處等服務(wù)。