關(guān)于息縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的調(diào)研

息縣轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個(gè)街道辦事處和1個(gè)管理區(qū)，341個(gè)行政村，5091個(gè)村民組，17.2萬(wàn)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口89.9萬(wàn)人，現(xiàn)有耕地12.83萬(wàn)hm2，連續(xù)七年獲全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。近年來(lái)，息縣推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的趨向，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、息縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)作物種植情況

近年來(lái)，息縣縣委、縣政府為了加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，按照區(qū)域化布局、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)和做大規(guī)模、做優(yōu)品質(zhì)、做強(qiáng)品牌的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，2011年全縣土地流轉(zhuǎn)面積44 537.71 hm2，其中，糧食種植面積44 291.47 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的99.45%；蔬菜、林果、花卉、藥材等經(jīng)濟(jì)作物種植面積245.6 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的0.55%。截至2013年底，全縣耕地流轉(zhuǎn)面積49 317.67 hm2，其中，糧食種植面積48 847.33 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的99.1%；蔬菜、林果、花卉、藥材等經(jīng)濟(jì)作物種植面積433.67 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的0.9%?！胺羌Z化”種植面積增長(zhǎng)0.35個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種植意向調(diào)查和面對(duì)面交談，有一部分經(jīng)營(yíng)主體看好花卉苗木和蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物種植市場(chǎng)，今后一個(gè)時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)“非糧化”還有增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、息縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀及效益情況

截至2013年，全縣共流轉(zhuǎn)耕地面積49 291 hm2，占耕地總面積的40.18%。承包經(jīng)營(yíng)土地3.33 hm2以上的種糧大戶1987戶，承包經(jīng)營(yíng)土地14 816.4 hm2占流轉(zhuǎn)面積的30.06%，最佳經(jīng)營(yíng)效益范圍13.33～20 hm2，每667 m2均效益950元。家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)面積2713.73 hm2，糧食作物最佳經(jīng)營(yíng)效益范圍20～33.33 hm2，每667 m2均效益1050元，經(jīng)濟(jì)作物最佳經(jīng)營(yíng)效益范圍6.67～13.33 hm2，每667 m2均效益1080元。農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)面積5 700.53 hm2，糧食作物最佳經(jīng)營(yíng)效益范圍33.33～66.67 hm2，每667 m2均效益（二次盈余分配所得）56元，經(jīng)濟(jì)作物最佳經(jīng)營(yíng)效益范圍6.67～13.33 hm2，每667 m2均效益（二次盈余分配所得）64元。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)5 177.33 hm2，糧食作物每667 m2均效益1140元，經(jīng)濟(jì)作物每667 m2均效益1260元。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社主要以優(yōu)質(zhì)小麥、水稻、玉米和花生等種植銷售為主，龍頭企業(yè)主要以小麥、水稻種植及初、深加工為主。

三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)租賃土地情況和主要用途

息縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)市級(jí)以上重點(diǎn)龍頭企業(yè)35家，其中，從事糧食種植和初深加工的企業(yè)12家，轉(zhuǎn)包或租賃農(nóng)村土地5 177.33 hm2，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)總面積的10.5%。主要是建立原糧生產(chǎn)基地，從事小麥、水稻新品種試驗(yàn)示范基地以及原糧種植。省重點(diǎn)龍頭企業(yè)息縣峰剛糧食制品有限責(zé)任公司，是一家集小麥種植和“峰剛”系列面粉、“金絲燕”掛面、“息縣坡”饅頭、面葉加工生產(chǎn)的私營(yíng)企業(yè)，建有萬(wàn)畝原糧生產(chǎn)基地2個(gè)。2015年“峰剛”系列面粉、“息縣坡”饅頭兩個(gè)產(chǎn)品獲得“綠色食品”認(rèn)證，基地制定綠色食品小麥生產(chǎn)操作規(guī)程，設(shè)立了產(chǎn)品研發(fā)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，公司還通過(guò)“訂單農(nóng)業(yè)”與農(nóng)戶結(jié)成緊密的利益聯(lián)接關(guān)系，有效解決了保護(hù)農(nóng)民利益與土地適度集中的矛盾。

四、造成土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的主要原因

（一）糧食種植比較效益低

息縣是農(nóng)業(yè)大縣，主要種植作物有小麥、水稻、玉米、大豆、花生、紅薯、西瓜和油菜，屬一年兩茬輪作制。主要有小麥和水稻、花生、玉米、大豆、紅薯輪作制，西瓜、油菜和水稻、花生、玉米、大豆、紅薯輪作制。如小麥和水稻輪作，每667 m2均生產(chǎn)成本1455元，水田麥平均每667 m2產(chǎn)量為400 kg，水稻平均每667 m2產(chǎn)量為500 kg，按國(guó)家最低保護(hù)價(jià)計(jì)算，每667 m2平均產(chǎn)值2224元，每667 m2均收益769元，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)費(fèi)用每667 m2平均為600元，實(shí)際每667 m2純收益169元。而花卉每667 m2平均收益為3000～6000元，蔬菜每667 m2均收益為7000～10 000元。盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列種糧補(bǔ)貼和不斷提高糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)措施，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的持續(xù)攀升，降低了農(nóng)戶的種糧收益。種糧比較效益低下，無(wú)疑是推動(dòng)大戶“非糧化”種植的關(guān)鍵因素。

（二）城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的加快也是推動(dòng)土地“非糧化”的因素

隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的加快，村村建新村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建社區(qū)，縣城建小區(qū)，又加上人民生活水平的不斷提高，對(duì)新村、社區(qū)、小區(qū)的綠化要求較高，拉動(dòng)了花卉苗木的賣方市場(chǎng)，花卉苗木收益可觀，從而導(dǎo)致部分種植戶轉(zhuǎn)產(chǎn)從事花卉苗木種植生產(chǎn)。

（三）法律和政策規(guī)定對(duì)土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，《土地承包法》只規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，缺少“糧田必須種糧或必須保障一定比例種糧”的硬性規(guī)定。另外，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配套的法規(guī)來(lái)約束土地流轉(zhuǎn)的用途、土地流轉(zhuǎn)的程序、土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)、土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任追究等?？梢?jiàn)，法律、法規(guī)不配套，特別是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確，這是造成耕地流轉(zhuǎn)后過(guò)度“非糧化”傾向產(chǎn)生的重要原因之一。

（四）地方政府對(duì)種糧缺少應(yīng)有的支持與鼓勵(lì)

當(dāng)前，不少地方政府在政策制定上，均有利于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，而不利于發(fā)展糧食生產(chǎn)。目前，全國(guó)不少地方政府出臺(tái)了流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，且達(dá)到一定期限和規(guī)模的，從財(cái)政上給予一定補(bǔ)貼的政策規(guī)定；而對(duì)發(fā)展糧食生產(chǎn)、種糧大戶的扶持政策卻相對(duì)較少。而國(guó)家制定的糧食補(bǔ)貼政策滯后又不完善，下發(fā)的糧食補(bǔ)貼由原承包戶領(lǐng)取，未必補(bǔ)到實(shí)際種植者頭上。種糧者實(shí)際得不到應(yīng)有的政策支持與鼓勵(lì)。

五、建議

（一）完善種糧補(bǔ)貼制度

目前的糧食補(bǔ)貼制度是國(guó)家對(duì)農(nóng)民種糧實(shí)行的綜合直接補(bǔ)貼，息縣是按照第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)面積進(jìn)行補(bǔ)貼。不是誰(shuí)種糧補(bǔ)貼給誰(shuí)，補(bǔ)貼資金直接補(bǔ)貼給原承包人，實(shí)際種糧戶沒(méi)能得到補(bǔ)貼。因此，要進(jìn)一步完善糧食補(bǔ)貼制度，應(yīng)按照“誰(shuí)種糧、誰(shuí)受益”的原則，即糧食補(bǔ)貼隨田走，將糧食補(bǔ)貼補(bǔ)到真正種植糧食作物的大戶頭上。

（二）明確土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途

有關(guān)土地流轉(zhuǎn)，國(guó)家規(guī)定最基本原則是不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但對(duì)農(nóng)業(yè)用途的范圍并沒(méi)有清晰的確認(rèn)。不少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體趕時(shí)髦、攆市場(chǎng)，啥收益高干啥，不放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，只求近利。小龍蝦賺錢，就把水田改成養(yǎng)蝦田，盲目追捧農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目，類似這種項(xiàng)目不僅占用了大量糧田，而且也嚴(yán)重破壞了土地的糧食生產(chǎn)能力。因此，政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)用地特別是基本農(nóng)田的用途監(jiān)管，確保耕地流轉(zhuǎn)后用途不改變。

（三）建立陽(yáng)光惠民機(jī)制

國(guó)家惠民實(shí)行普惠制，讓所有種糧大戶都能享受到公共財(cái)政的陽(yáng)光，改變目前和以往地方冒著政策風(fēng)險(xiǎn)去臨時(shí)支持個(gè)別種糧大戶的“不公平”現(xiàn)狀。

（四）加大金融信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的支持力度

三夏和秋收是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金需求的黃金階段，沒(méi)有銀行的信貸支持，必將求助民間借貸，承擔(dān)高額的利息支出?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)應(yīng)盡快探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制，以滿足糧食生產(chǎn)組織的資金需求，政府也應(yīng)出臺(tái)財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另外，為了應(yīng)對(duì)規(guī)模種糧者面臨的不可抗拒的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)該充分利用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一強(qiáng)大的工具為其護(hù)航，落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和保險(xiǎn)部門共贏。