論城市治理的人民立場

黨的十八大以來，習近平總書記十分關心城市工作，對完善城市治理體系、提高城市治理能力和創新城市治理方式，作出了許多重要指示。習近平總書記關于城市治理的思想內涵十分豐富，具有鮮明的時代特征，是治國理政實踐的經驗總結，是城市治理理論創新的重要成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是指導做好新時代城市管理和城市治理工作的根本遵循。習近平總書記三年兩次視察北京，對首都規劃建設管理工作發表重要講話，為探索北京超大城市治理的路徑和模式，提高城市品質指明了方向。

習近平總書記關于城市治理的新理念新思想

一是城市治理內涵。習近平總書記強調，治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。他進一步指出：“市民是城市建設、城市發展的主體。要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理。”“只有讓全體市民共同參與，把市民和政府的關系從‘你和我’變成‘我們’，從‘要我做’變為‘一起做’，才能真正實現城市共治共管、共建共享。”從這些論述可以看出城市治理與城市管理有兩個方面的差異：從手段和方式看，城市管理往往是比較單一的行政管理和行政執法手段，城市治理則綜合運用系統治理、依法治理、源頭治理多種方式，綜合施策；從主體看，城市管理的主體是政府管理部門，而城市治理的主體涉及政府、市民、社會組織、基層社區，乃至企業等多種主體，其中尤其突出市民的主體作用，通過全體市民共同參與實現城市共治共管、共建共享。相對于國家治理，城市治理屬于微觀治理。

二是城市治理體系。習近平總書記在談城市治理時，將城市管理工作和城市社會治理工作交錯并談，說明這兩項工作是相互交叉、相互融通的。越到基層，這個特點就越明顯，因此社會治理體制建設的原則和要求也適合城市工作。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”城市治理完善治理體制，具體路徑是在黨組織領導下，在政府相關制度和項目經費激勵下，培育基層社會組織，調動市民積極參與，以治理項目為載體，通過決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，共同改善城市秩序和環境。

三是城市治理新理念。包括以人民為中心的理念、問題導向的理念、不斷創新的理念、把重心放在基層的理念等。以人民為中心是有中國特色的城市治理的根本價值取向。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“城市的核心是人，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準。”習近平城市治理的核心理念深深植根于馬克思主義的基本立場，即人民立場。因此，中國特色的城市治理必須針對影響城市安全、制約發展、群眾反映強烈的突出問題，有效治理城市病，跨越中等收入陷阱，真正實現城市讓生活更美好。

城鎮化進入新階段，新時代基本矛盾的變化提出了新要求，城市治理工作必須不斷創新模式、探索新路子。城市管理、公共服務的大量事務最終要靠街道和社區具體實施。基層社區最貼近群眾，最了解民情，因此城市管理重心要下移，城市治理的重心要放在社區。要深入調研治理體制問題，深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。

四是創新城市治理方式。依法治理是城市治理的基本方式和城市治理現代化的主要特征。習近平總書記指出：“創新社會治理關鍵要提高城市治理整體能力，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。”智能化管理是推進模式創新的重要技術手段。習近平總書記指出：要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，推進城市治理制度創新、模式創新，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。精細化管理是提升城市管理效能和城市品質的必然要求，精細化體現城市治理專業化。習近平總書記指出：“堅持以人民為中心的發展思想，著力推進社會治理創新，使超大城市精細化管理水平得到提升。”共建共治共享是實現城市治理社會化的基本途徑。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。

用習近平總書記城市治理思想指導北京“疏解整治促提升”

一是落實戰略定位，疏解非首都功能。習近平總書記在視察北京時指出：北京城市規劃要深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個問題，把握好戰略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉統籌，落實“多規合一”，形成一本規劃、一張藍圖，著力提升首都核心功能，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致，不斷朝著建設國際一流的和諧宜居之都的目標前進。總書記的講話明確了北京城市規劃的總目標和實現北京城市戰略定位的原則要求。《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規”）明確了“四個中心”城市戰略定位。落實戰略定位，必須有所為有所不為，組織開展“疏解整治促提升”專項行動正是疏解非首都功能，優化首都發展布局，降低中心城區人口密度，實現北京戰略定位，推動京津冀協同發展的必然要求。“疏解整治促提升”專項行動必須緊緊圍繞北京戰略定位，抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，優化產業結構、空間結構，提升城市品質和服務水平。疏解整治促提升要與轉變城市發展方式結合起來，由增量發展轉向減量發展，由粗放型發展轉向高質量發展。在產業上，以高質量發展為指向，疏解一般制造業和治理“散亂污”企業，疏解改造和提升區域性專業市場，將騰退空間用于發展符合首都定位的創新型產業和改善公共服務。在空間上，堅持區域協同發展，以雄安新區和北京城市副中心兩翼帶動空間布局優化，統籌生產、生活、生態三大空間，為履行“四個服務”職能提供支撐。

二是堅持問題導向，著力治理城市病。習近平總書記在北京考察時指出：“城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略，要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感。”人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染正是北京大城市病的突出表現。大城市病是工業化和城市化進程中的伴生現象，也是超大城市普遍遇到的發展難題。對北京來說，主要根源是承載功能過多，因此治理北京大城市病仍然需要從疏解非首都功能入手。人口隨著產業走，只有繼續疏解一般制造業才能減少工業用地和人口。治理特大城市交通擁堵的根本出路在加強交通需求側管理，大力發展公共交通和綠色交通。治理房價高漲必須建立“房子是用來住的”長效機制，適度加大剛需住房供應，大力發展住房租賃市場。治理大氣污染要堅決打好藍天保衛戰，加強高排放車治理，實現“散亂污”企業動態清零，基本實現平原地區“無煤化”。治理城市病不能頭痛疼醫頭、腳疼醫腳，應該遵循城市發展規律，轉變發展方式，貫徹新發展理念，做到人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致。按照新總規要求，劃定北京城市開發邊界，科學配置資源要素，遏制城市攤大餅式發展，實現城市可持續發展。

三是堅持以人為本，改善城市服務。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”“疏解整治促提升”專項行動要以服務人民群眾為工作出發點，堅持公開透明操作、依法有序推進，實現空間騰退、留白增綠、改善環境、消除隱患、補齊短板、提升功能，打造一批精品街區、胡同等和諧宜居示范區，增強人民群眾獲得感。在2018年的疏解整治促提升重點任務中，北京市提出，要更加注重疏解整治與提升同步推進，更加注重市民群眾的滿意度。因地制宜補建菜場等便民商業網點，建設休閑綠地、口袋公園、養老驛站，加裝電梯，增設停車設施等，辦好群眾家門口的事，改善人居環境。市場疏解涉及群眾生活的，要優先補位提升。這些舉措與人民群眾生活息息相關，體現了以人民為中心的治理理念。

四是堅持精細化管理，提高城市品質。城市品質是城市品位和城市質量的統一，是城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力的綜合體現。提高城市品質不僅需要高水平的規劃和高質量的建設，還需要精細化的管理。習近平總書記指出：“對北京這樣的超大型城市來說，背街小巷最能體現精細化管理水平。”提高北京城市品質，必須堅持首善標準，加強城市設計和街巷整治，提高背街小巷空間品質。要按照《首都核心區背街小巷環境整治提升三年行動方案》要求，對核心區背街小巷進行集中全面整治提升，打造“環境優美、文明有序”的街巷胡同。要按照《背街小巷環境整治提升設計管理導則》的要求，從色彩、氣質、風格、肌理等方面，對背街小巷建筑界面、城市家具等十大類36項元素進行規范。要以生態修復城市修補為載體，消除黑臭水體，改善城市生態環境，增強城市宜居性。要加強精細化治理，實現疏解整治促提升向信息化、專業化、標準化邁進，在細節上更用心。要實現街巷長制與網格化相結合，把城市精細化治理落實到基層社區。加強文化遺產保護，提高首都文化品位。要統籌好大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶建設，精心保護好世界遺產，凸顯北京歷史文化的整體價值，強化“首都風范、古都風韻、時代風貌”的城市特色。

（作者：余池明，全國市長研修學院城市發展研究所所長）

責任編輯 / 高 斌