新總規生態環境建設指標解析

中共中央、國務院正式批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規”）成為指導北京城市發展的綱領性文件。和以往的城市總體規劃以城市建設為主線相比，這次北京的新總規表現出了獨特的城市發展思想，從戰略定位、發展目標、城市規模與空間布局上，從首都發展“以人為本”和“以國為重”這兩個重要緯度上，表達了北京城市發展的新需求。

作為一個城市，北京具備巨型城市的特點，其發展首先需要解決的是如何克服大城市病，建立一個和諧宜居的國際大都市。但北京不僅是一個普通城市，還是首都，北京的城市發展必須維護一個大國首都在政治、文化、國際交往和科技創新等諸多領域的優勢地位。無論是作為和諧宜居的國際大都市，還是彰顯大國首都功能的國家核心區，生態環境建設是基礎。生態文明建設是我國新時期發展的重要國家戰略，是“五位一體”總體布局的重要組成部分。在新總規中，生態文明建設的相關指標成為了指導整個城市發展的約束性條件，貫穿始終。

從發展目標看生態文明建設部署

新總規所表述的發展理念，就是要落實“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的歷史使命，將落實“四個中心”城市戰略定位和建設國際一流和諧宜居之都作為總體目標，分階段提出了北京城市發展的具體目標。其中，北京生態文明建設的階段性目標分為環境治理、建設生態城市和最終打造美麗家園“三部曲”。

2020年發展目標是“生態環境質量總體改善，生產方式和生活方式的綠色低碳水平進一步提升”。改革開放以來，城市的快速發展帶來很多大城市特有的病癥，包括交通擁堵、環境質量下降等一系列問題。根據規劃，到2020年的重點就是要緩解“城市病”。在生態文明建設方面，主要是治理和改善生態環境質量，推崇低碳環保的生產和生活方式，為建立健全的生態文明體制機制奠定基礎。

2035年發展目標是“成為天藍、水清、森林環繞的生態城市”。利用15年的時間打造“生態城市”，這是新總規提出的建設目標，其重點是空氣質量的改善和水體污染的治理，以及大面積森林建設與保護。北京生態文明建設進入實質性階段，力爭打造全國生態文明體制機制建設的樣板城市。

2050年發展目標是“成為富裕文明、安定和諧、充滿活力的美麗家園”。從生態城市起步，再用15年，把北京打造成一個美麗的家園、每一個北京人的美麗家園。這是一個具有高度物質文明、精神文明和生態文明的美麗家園。

從空間布局看北京生態屏障建設

落實北京的戰略定位和發展目標是通過合理的空間布局來實現的。新總規提出了“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，形成一個多中心的城市發展格局，應對因為單中心集聚而引起的“大城市病”。仔細分析城市空間格局，更能發現“生態環境”在分區中的重要性。在“一核一主一副、兩軸多點”格局中，傳統城市功能規模包括首都核心區92.5平方公里、中心城區1378平方公里、城市副中心155平方公里以及5個平原地區新城的面積約為3720平方公里，合計約5000多平方公里。而作為生態涵養區的門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區，其總面積已經達到11000多平方公里，占北京總面積的比例高達68%。生態涵養區主要位于北京的西部、北部山區，是北京重要的生態屏障。大區域的生態屏障建設，將有利于打造一個具有優良生態環境的宜居大都市。

從城市建設理念看生態城市建設創新

在城市建設中引入了人與自然和諧相處的新理念，作為生態城市建設的指導思想，并提出了具體措施。在疏解非首都功能的過程中，加強城市修補，提高核心區環境質量，是支持首都功能定位的核心內容。新總規提出，要“開展‘留白增綠’、補齊短板、改善環境、提高品質的城市修復工作”。主要措施包括因地制宜增加綠地游憩空間，即通過騰退還綠、疏解建綠、見縫插綠等途徑，增加公園綠地、小微綠地、活動廣場，為群眾提供更多游憩場所。在副中心建設規劃中，進一步強調要“遵循中華營城理念、北京建城傳統、通州地域文脈，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團集約緊湊發展的生態城市布局，形成‘一帶、一軸、多組團’的空間結構”。提出了城市“綠心”概念，將水、綠、城有機結合，規劃建設水城共融的生態城市，以流域水系網絡為基礎，在北運河、潮白河和溫榆河等主要水系區域打造親水景觀帶，構建城市水源涵養體系。提出了藍綠交織的森林城市規劃藍圖，構建大尺度綠色空間，實現城、綠共融的森林城市景觀。

從生態廊道建設規劃看生態系統重建

生態環境質量的提升，主要表現在生態系統服務功能的加強。通過生態修復，改善城市生態系統的功能，提供穩定和可持續的生態服務。新總規中提出“開展生態修復，建設兩道一網，提高生態空間品質”。主要措施包括通過自然生態空間的生態環境評估，開展有針對性的區域生態修復以健全首都生態廊道體系，即森林防護林帶構成的綠色廊道系統、結合城市建設措施構建城市通風廊道系統、以水網貫穿形成的藍色水系廊道系統。城市生態廊道系統的構建將分布于城市的綠地、濕地等主要生態功能區域連接起來，在增強其生態系統功能的基礎上，形成強大的生態防護體系。根據規劃，到2020年北京中心城區建成市、區、社區三級綠道，總長度由約310 公里增加到約400 公里;到2035 年增加到約750 公里，形成5 條寬度500 米以上的一級通風廊道，多條寬度80 米以上的二級通風廊道，遠期形成通風廊道網絡系統。到2020 年中心城區景觀水系岸線長度由約180 公里增加到約300 公里，到2035年增加到約500 公里。這將是一個龐大的生態系統格局，為北京提供強大的生態保護和生態系統服務功能。

從生態涵養區規劃看北京后花園建設的制度設計

從北京城市空間格局分配看，北京大約三分之二的土地劃定為生態涵養區，包括門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區。這些地區處于北京市域內主要流域的上游，在北京的大氣質量和水資源保護中具有重大的作用。將這些地區劃定為生態涵養區，建設首都重要的生態屏障和水源保護地，是首都生態建設的重中之重。這些地區同時也是北京城鄉一體化發展的敏感地區，如何處理好保護與發展的關系，是建設首都后花園面臨的挑戰。

在新總規中，不僅強調了“后花園地區”的生態屏障建設任務，也給每個地區明確了經濟發展的方向與定位。門頭溝作為首都西部重點生態保育及區域生態治理協作區，同時加大力度建設首都西部綜合服務區和京西特色歷史文化旅游休閑區;平谷作為首都東部重點生態保育及區域生態治理協作區，同時發展服務首都的綜合性物流口岸和特色休閑及綠色經濟創新發展示范區;懷柔作為首都北部重點生態保育及區域生態治理協作區，重點發展服務國家對外交往的生態發展示范區和綠色創新引領的高端科技文化發展區;密云在建設首都最重要的水源保護地及區域生態治理協作區的同時，打造國家生態文明先行示范區和特色文化旅游休閑及創新發展示范區;延慶、昌平和房山在建設好生態屏障的同時，積極打造生態文明示范、科技創新和特色歷史文化旅游區。

通過有效的政策調控，將保護與特色產業發展有機結合，以滿足“堅守生態屏障，盡顯綠水青山”的管控要求。特別強調生態價值的彰顯，通過生態補償等一系列政策措施，最終達到縮小城鄉差距的目的。這是一個可行的制度設計，能從根本上解決生態建設中保護與發展的沖突。

從生態規模與質量看北京生態建設的決心與高度

在新總規中，對生態建設的規模和質量作出了具體的安排。在“保護和修復生態系統，維護生物多樣性，提高生態系統服務功能”的總體規模和質量控制原則下，提出了生態建設規模和質量的具體措施。首先，嚴格劃定生態保護紅線和永久基本農田保護紅線。對于重要生態功能區和生態環境敏感區，劃定生態保護紅線。占市域面積25%左右的土地將進入強制性生態保護紅線剛性約束區域，基本農田保護面積在2020年將保持在150萬畝的水平。以生態保護紅線和基本農田保護紅線為基礎，還將對具有重要生態價值的山、林、河、湖等生態用地和水源保護區、自然保護區、風景名勝區等劃入生態控制線。到2020年全市生態控制區面積將達到73%，到2035年提高到75%，到2050年提高到80%以上。也就是說，當我們進入“美好家園”時代，北京市域內80%的土地屬于生態控制區。

強制性的生態控制區制度，在保證生態建設規模和質量的基礎上，加強生態區域建設，系統構建北京市域內的生態系統。根據新總規，北京將構建“一屏、三環、五河、九楔”的市域綠色空間結構，構建森林城市。到2020年，森林覆蓋率將由現在的41.6%提高到44%，到2035年不低于45%。通過構建水城融合和水生態保護、公園和綠道相互交織的游憩綠地體系等重要城市生態建設，提高城市生態環境質量，真正實現山、水、林、田、城有機融合的美麗家園建設藍圖。

總之，新總規充分貫徹了黨的十九大提出的生態文明建設思想，從發展目標、發展理念和具體舉措上，提出了完整的生態環境建設藍圖。在生態環境建設中，還將面臨很多技術和政策的挑戰。要真正實現這個藍圖，最大的壓力是如何實現生態服務功能的價值體現。要通過生態補償及其相關配套政策的實施和生態文明建設的體制機制創新，實現生態價值的計量、交換和消費，將北京建設成為中國引領生態文明建設的示范區域。