超大城市整體性治理機制探索

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨指出：“中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。”尤其是伴隨著大城市的區域與人口擴張，超大城市蓬勃發展，成為我國城市發展的新類型。2014年，國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》，增設了超大城市類型，把城市類型調整為五類（按照常住人口規模，劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五種類型）。其中，超大城市主要指城區常住人口1000萬以上的城市。在這個意義上，我國超大城市與理論上的巨型城市（Maga-city）、國際大都市（Metropolis）定義近似，是城市體系中的最高級類型。從規模與層次看，超大城市不同于一般的城市治理，具有自身的內在特點與規律。從系統論的視角看，超大城市是一個復雜的巨系統 ，超大城市治理也是一個復雜的巨系統。在超大城市巨系統之中，人口、資本、技術、設施等高度集聚，人流、資金流、物資流、信息流高度交匯，政治、經濟、文化、社會高度集成，黨政機關、企事業單位、社會團體、公眾等多元利益相關方高度關聯。實現超大城市復雜巨系統的有效運行，必須構建有效的超大城市治理體系。

整體性治理理論的豐富內涵

20世紀以來，公共管理理論經歷了數次理論范式轉變，先后呈現出四種基本理論范式。20世紀60年代之前，傳統公共行政是主導理論范式，之后則是新公共行政理論范式。20世紀80年代，新公共管理理論勃然興起，在全球范圍內掀起了以民營化為主要特征的改革浪潮。21世紀以后，理論界開始對新公共管理進行批判與反思，整體性治理理論逐步興起，成為公共管理理論研究與改革實踐的前沿主題。整體性治理（Holistic Governance），是21世紀初以英國佩里·希克斯等學者為代表，針對新公共管理理論在治理實踐中產生碎片化、分散化等困境，在分析英國等國家政府改革實踐基礎上，提出的新管理理論和管理理念。

以問題為導向，是整體性治理理論的出發點和邏輯起點。整體性治理不是公共事務治理的萬能方案，具有特定的范圍和對象，主要指棘手問題或復雜性公共事務問題。棘手問題是跨越了多個部門或多個主體邊界、單一部門或單一主體難以解決的問題 。棘手問題具有的特質是：問題多且相互連接，無法由單一層級政府解決，涉及多種層級與類型的組織，這些問題無法輕易劃分，問題的解決需要多方參與和長期協調 。與傳統官僚制理論、新公共管理理論比較，整體性治理的最大區別是以解決人民的問題、滿足人民的需要為核心。前兩種理論范式主要是以解決政府問題為核心 。

整合是整體性治理的關鍵詞。在內容上，整體性治理包括三個層次的整合：層級整合、功能整合、公私跨界整合。縱向層級整合是指圍繞治理問題，以公眾需求為導向，進行不同層級的整合。橫向功能整合是在政府組織內部，橫向地進行多部門的整合。公私跨界整合是圍繞問題，公共部門與私人部門之間進行跨界整合。實現三個層次的整合，主要有三種方式：組織內部結構性改革與整合、服務整合、信息系統與技術整合。

割裂化、碎片化現象削弱城市治理效果

作為復雜的巨系統，超大城市治理體系內部模塊之間是具有相互聯系、相互影響的整體，需要具備高度的耦合性和關聯性。這種耦合與關聯主要體現為系統嵌頓、條塊糾纏、層級互擾。但是，相對于理論上城市治理高度耦合和關聯而言，超大城市治理體制機制在實際運行過程中表現出一定程度上的割裂化、碎片化現象。這種現象主要是超大城市治理體系內部模塊之間相互割裂、缺乏有機協同的狀態所導致的。它削弱了城市治理的整體效果，是超大城市“城市病”問題難以得到有效治理的重要原因之一。

功能性割裂化、碎片化。城市治理功能割裂化、碎片化主要是指面對復雜多樣的跨界性社會公共事務，城市政府職能部門相互分割、相互排斥，缺乏有效溝通與協作，導致整體性治理功能部門化、分割化、分散化。從結構上看，我國城市治理體制主要是在計劃經濟條件下形成的上下多層分級、左右高度分工的科層制組織體系。城市治理的整體性職能被分解為若干專業職能領域，并由若干專業職能部門進行專業化管理（包含垂直管理、屬地管理等類型）。這種專業化管理模式主要適用于簡單系統或簡單巨系統，在中小城市公共事務治理中具有較強的優勢。但對于超大城市或大城市而言，這種模式弊端凸顯。對于日益增多的跨界性公共事務，采用傳統的專業化分工管理模式，容易導致城市治理出現功能性裂化、功能性碎片化現象。許多跨界性、復合性公共事務難題之所以長期得不到解決，與城市治理功能裂化具有較大關系。橫向權力過度分散的部門式設置是導致城市社會“碎片化”治理的關鍵性因素 。

層級性割裂化、碎片化。從縱向看，我國城市治理體制是一個高度等級化、層級化的治理體制。在外部宏觀上，大中小各類城市表現為等級化管理，從中央管理的直轄市、副省級城市，到縣和縣級市管理的鄉鎮共分為五個層級。在城市內部，形成了多個管理層級的治理體制，比如超大城市內部治理體制為市—區—街道—社區的四級管理體制。多層級體制讓城市治理容易產生層級性割裂化、碎片化，這集中體現在基層街鄉鎮與政府職能部門之間條塊關系上。作為屬地的街鄉鎮，具備發現問題的優勢，但沒有執法權，難以協調部門到一線執法；區級政府執法部門有執法權，但管理重心偏高，與各街鄉鎮配合不緊密，不能很好地深入一線去發現和解決問題。街鄉鎮與部門之間出現的層級性割裂化、碎片化，導致城市基層治理出現“看得見的管不了，管得了的看不見”現象。

空間性割裂化、碎片化。空間屬性為城市治理提供了有效的治理依據和基礎，也為城市治理產生空間性割裂化、碎片化提供了可能。從權力空間結構看，隨著我國城市社會從單位制向社區制轉變，城市公共權力空間結構不再是鐵板一塊，逐步出現碎片化。這種變化，改變了城市治理的基礎。在這種條件下，單獨依靠碎片化的傳統行政體制進行治理，必然使城市治理面臨許多空間性、社會性局限，降低城市有效治理的應有空間半徑。從行政區劃看，空間性割裂化、碎片化表現為具有高度經濟社會聯系的超大城市行政區域被分為若干面積的行政單元，進行分塊管理、分塊負責，超大城市內部各單元、超大城市與外部行政區域難以進行協同整合。超大城市空間性割裂化、碎片化問題不僅體現為城市內部跨區域整合協同問題，還包括超大城市與周圍行政區域的整合協同問題。比如，北京、上海、廣州等超大城市與其所在的周圍區域：京津冀、長三角、珠三角地區，在環境治理、基礎設施建設等方面有許多跨區域治理事務。由于缺乏必要的協同機制，超大城市治理主要體現為行政區治理，許多跨區域問題難以得到有效解決。

主體性割裂化、碎片化。作為復雜的巨系統，超大城市治理系統之中嵌入著多個治理主體，主要包括黨政機關、企事業單位、社會團體、群眾自治組織及公眾居民等。超大城市治理在主體結構上呈現出主體性割裂化、碎片化現象。這種現象主要是指各類治理主體在城市治理活動中相互封閉、割裂，缺乏積極參與、協同合作，傾向于政府等單一主體單兵作戰，未能形成各類主體共治精治的局面。從政府與社會、政府與市場的維度看，政府在城市治理中行政主導過多，社會與市場主體參與不足。雖然近年來逐漸認識到社會參與的重要性，但社會參與到城市治理中尚缺乏有效的機制與渠道。從城市屬地政府與城市內其他黨政機構維度看，黨政治理主體在超大城市治理中表現出資源分散、協同整合難的問題。比如，在超大城市中，分布著各類中央垂直管理、市級垂直管理的黨政機構和單位，由于行政隸屬關系原因，區級城市政府往往難以調動和整合這些主體有效地參與城市治理。這容易使超大城市治理難以達成共識，造成治理資源的消耗與浪費。

信息割裂化、碎片化。信息割裂化、碎片化主要是指在城市治理中，條條之間、條塊之間、各主體之間雖然建立了各自領域的信息系統，但這些信息系統之間具有很強的封閉性，難以實現開放共享，呈現出信息系統相互不聯通、相互不兼容的狀態。近年來，各大城市依托智慧城市建設高度重視信息化，強調運用信息化手段推進治理現代化。但由于結構性原因，城市治理信息系統卻在條條之間、條塊之間、各主體之間呈現出較強的割裂化、碎片化。城市中種類繁多的電話熱線是城市信息割裂化、碎片化的外在表征。此外，城市治理有關的內部管理系統、服務終端（客戶端）、微信微博平臺等，都體現出條塊分割特征。整合各類城市治理信息系統，實現信息系統融合發展，是城市治理現代化的必然趨勢。

發揮整體性治理的重要作用

作為首都，北京超大城市治理在國家治理體系中具有特殊重要的地位。2018年3月，為推進首都城市社會治理現代化，北京出臺了《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新 實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，把“街鄉吹哨、部門報到”確定為首都城市治理創新與改革的一號課題。

從整體性治理的視角看，“街鄉吹哨、部門報到”體現了整體性治理的整合特征，釋放了城市治理的整合效應和效能，提高了城市治理的整體性、系統性和協同性。從定義看，“街鄉吹哨、部門報到”是城市社會治理中街鄉和職能部門之間建立的發現和解決復雜公共事務問題的工作機制，即復雜問題“發現在屬地、解決在部門”的治理機制。首先，由發現問題的街鄉發出“吹哨”治理信號。街鄉處于城市治理的基層，具有發現公共問題的優勢。但由于職責和權限限制，屬地街鄉缺少解決許多屬地化公共事務問題的權限（主要是執法權）和能力。其次，職能部門報到，處理和解決公共治理問題。在我國部門執法體制的架構下，政府職能部門是行業問題執法和治理的主要力量，具有行使執法權的優勢。但職能部門往往處于基層之上，難以及時發現公共治理問題。即使某個部門發現問題，由于公共事務呈現的跨界性和跨地域性，單個職能部門難以從根本上解決問題。通過“街鄉吹哨、部門報到”機制，政府職能部門可以實現與街鄉及其他有關部門的聯動，提高整體性治理能力。

從實踐來看，“街鄉吹哨、部門報到”蘊含著超大城市整體性治理的思想與理念，體現著許多整體性治理機制與效應。“街鄉吹哨、部門報到”中的層級性整合機制與效應。北京要求各街鄉建立實體化綜合執法中心，公安、消防、城管、工商、交通、食品藥品監管等部門執法力量到基層辦公，推動執法力量下沉。例如朝陽區的“兩級統籌，常駐固化，進駐響應”的實體化綜合執法平臺建設模式。這既改變了基層社會治理倒三角的人員配置結構，又實現了執法力量在職能部門與屬地的有效整合；既整合了市級垂直管理部門的執法力量，也整合了雙重管理部門和區級管理部門的執法力量，實現了基層社會治理的層級性條條整合。具有執法權的職能部門執法人員下沉到基層，為街鄉推進社會治理提供了執法資源，從結構上提高了條塊聯動的效率。同時，積極探索向街鄉賦權，這是平谷區的一大創舉。向街鄉下放監督考核權，實現了社會治理權力結構的條塊層級整合。考核權是實現基層條塊整合的關鍵。

“街鄉吹哨、部門報到”中的功能性整合機制與效應。建立跨部門協同與條塊聯動機制，實現了復雜公共事務難題的有效整治。在具體實踐中，屬地吹哨后，相關多個部門報到，并明確牽頭部門或主責部門、配合部門，實現了多部門的整合與協同。朝陽區率先總結出“七步工作法”，將“街鄉吹哨、部門報到”流程劃分為哨源形成、街鄉分析研判、街鄉吹哨、區級平臺受理（聯審、立項、派發）、部門報到、評價監督和結果反饋等步驟，實現了條、塊功能性整合與過程性整合的統一。“街鄉吹哨、部門報到”機制，改變了城市社會治理中多個部門各自為戰、分散治理的碎片化治理格局，形成了具有整體性治理特征的實踐案例。北京推進街道大部制改革，實現了街道內部橫向的功能性整合。依據街道職責任務，按照扁平化管理工作要求，綜合設置街道黨政內設機構，加強直接面向群眾的服務與管理機構建設，完善具有綜合化、整體性的治理結構。

“街鄉吹哨、部門報到”中的主體性整合機制與效應。依托黨政群共商共治機制，大力推進社會參與，實現了多元主體性整合。推進社會參與是朝陽區的創新。朝陽區推動全區446個社區居民議事廳向樓院、小區延伸，強化社會參與，探索全覆蓋的共商共治機制，實現了主體性資源整合，推動了公民需求導向的整體性治理。

“街鄉吹哨、部門報到”中的信息整合機制與效應。強化信息平臺建設，實現了治理信息的整合。北京加快推進城市管理網、社會服務管理網、社會治安網、城管綜合執法網等多網融合發展，實現區、街鄉鎮、社區村三級在信息系統、基礎數據等方面的深度融合、一體化運行。

“街鄉吹哨、部門報到”中的區域性整合機制與效應。發揮區域化黨建優勢，實現了黨建資源的區域化整合。黨建是中國城市社會治理的特有優勢。與國際大都市、國內其他大城市相比，作為首都，北京城市治理具有自身鮮明的特點和優勢。其中，黨的政治優勢和組織優勢，是首都推進城市治理體系與能力現代化的最大特點和優勢。北京城市治理涉及許多利益相關者，如果僅僅依靠行政式治理方式，難以整合調動治理資源，會留下許多社會治理盲點、盲區。建立黨員雙報到機制，實施“支部吹哨、黨員報到”，不但促進了報到黨組織、黨員融入基層社會治理，還發揮了各類黨組織、黨員在城市治理中的支持和參與作用。建立“街巷長”和“小巷管家”機制，實現了區域人力資源的整合。作為背街小巷治理的共治方式，“小巷管家”機制調動了轄區居民的參與，增強了城市社會治理的資源與力量，實現了城市社會治理區域地理性整合、主體性整合。

綜上所述，從整體性治理的理論視角看，“街鄉吹哨、部門報到”是發揮超大城市社會治理的獨特優勢，克服超大城市社會治理割裂化、碎片化現象，解決超大城市社會治理中的復雜難題，推進超大城市社會治理整體化、系統化、協同化的積極探索與創新實踐。

（作者：賴先進，中央黨校政法教研部副教授）

責任編輯 / 宋明晏