供給側結構性改革的北京方案

“疏解整治促提升”專項行動（以下簡稱“疏整促”）是新時代首都發展的重大理論和實踐課題。“疏整促”如果游離于北京經濟社會發展肯定是搞不好的，如果只是末端的城市治理也只能永遠充當“守門員”的角色。城市發展水平的提升，不是在“疏整促”本身，而是在首都城市發展的全過程，在于供給方案的選擇。把握好疏解與提升、疏解與整治、疏解與承接、疏解與發展之間的關系，關鍵是將疏解北京非首都功能貫穿始終。其核心是通過對城市土地的功能改變、增量控制、存量優化，優化提升首都核心功能，以城市功能“量”的減法，換來發展勢能“質”的提升，從而實現北京城市更高水平、更高質量的發展。

加強頂層設計，做好文脈延續與傳承

“疏整促”是按照城市總體規劃和土地利用規劃確定的目標和用途，采用行政、經濟、法律和工程技術等一系列措施，對產業業態、公共服務、建筑構造、生態環境等進行空間再布局與重塑。通過對城市土地利用進行調整改造和綜合整治，提高土地集約利用率和全要素產出率，提升城市品位和質量。在當前土地緊缺、存量規劃、減量規劃的背景下，政府需要關注對客觀存在的實體及各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境和游憩環境等的改造與延續，依據改造的內容和要求，妥善處理現在與未來的關系，使每個片區的發展達到相對完整性，實現“疏整促”的最終目的。

強化規劃科學引導。堅持以人民為中心的發展理念，做好非首都功能疏解的頂層設計和規劃工作。要解決好疏解整治存在的“散點”與“無序”問題，確保疏解方和承接地有效對接，確保疏解工作的針對性，確保被疏解企業或機構在承接地落地生根。通過結構與功能調整、環境生態治理改善、基礎設施建設和形象重塑等手段，應對城市發展過程中因中心城區結構畸形和功能過度集中而帶來的城市環境、生態、形象及綜合競爭力下降等問題。對中心城區不適應首都功能的地區做必要的產業重構與空間改建，從滿足人的基本需求、社會需求和精神需求的角度設計空間，從綜合工程、科學規劃的角度進行改造。加快非首都功能向兩翼地區的轉移，統籌處理好疏解地區與承接地區涉及養老、教育、醫療、住房、就業、文化、旅游等領域的產業布局以及中遠期的社會關系。以除舊更新的方式保證中心城區的活力，進而在更大范圍滿足廣大人民群眾的生產生活需要，促使便民服務體系不斷完善和宜居水平不斷提升。

堅持保護創新并重。2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作時提出：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產。”從社會生態視角看，“疏整促”通過對城市社會空間組織和城市景觀的作用，將對城市社會歷史文脈發生突進式或漸進式的改變。物質空間的改變和消失使得其承載的原有文化內涵和人文寓意發生變化，進而對文化的原真性和多樣性帶來不確定性改變。“疏整促”是對北京城市歷史文化的保護和延續。這個過程以城市歷史文化底蘊為魂，“以創造歷史、追求藝術的精神”，結合現代化發展變化，創新性引入新的生活方式和業態，避免傳統文化因素的破壞甚至毀滅。同時，“發揚‘工匠’精神，精心推進，不留歷史遺憾”，在保留有重要歷史價值的建筑遺產基礎上，加大對街巷胡同、名人故居、非物質文化遺產、老北京民俗等保護力度。通過實現空間功能的轉變與再生，推動北京城市的可持續發展與“充滿人文關懷、人文風采和文化魅力的中國特色社會主義先進文化之都”目標的實現。

倡導復合功能區建設。根據北京新總規部署，未來將大力倡導集工作、生活、娛樂為一體的復合功能區建設，使工作區生活化、生活區娛樂化。騰退出的空間，一方面用于布設蔬菜零售網點等，滿足市民的日常生活需要；另一方面以低碳、環保等生態修復技術，對河流水體、綠地公園及其他重要節點進行生態化改造。通過建立中心城區生態系統網絡，提升改善區域生態環境，解決過去舊城、老工業區歷史遺留的生態環境問題，將街區塑造成為最基本、最重要的人性化公共空間和市民的舞臺。在城市內部打造“宜居宜業宜學宜養宜游”的15分鐘生活圈，通過細胞治理化解城市病，實現以街區為尺度的集居住、工作、休閑、交通和開放空間用地有機融合的基本空間單元。

尊重經濟規律和市場規律，優化空間開發布局

“疏整促”勢必對經濟多樣性和經濟組織間的共伴生關系產生重大影響，并在宏觀和微觀層面產生交互作用。疏解整治過程中，區位、時序、規模和方式將直接影響到新興產業的特殊空間需求，并對城市產業結構轉型升級的進程產生后續影響。這對居住、工業以及商務辦公等主要城市功能的郊區化遷移具有重要的推動作用，影響著城市新區的發展和城市空間結構的宏觀調整。要防止出現高投入、高成本的疏解整治工程，避免形成高競爭性經濟組織的聚集空間，增加城市空間對于其他形式的經濟、社會組織的包容性，降低其排斥效應，積極培育城市內不同尺度和不同維度經濟生態的和諧關系。

堅持全生命周期管理理念。城市土地全生命周期管理，是以“規劃先導—產權調整—空間改造—項目運營—利益共享分配”為一個完整的周期，通過各個相關聯的業務階段，實現城市土地生命周期整治管理良性循環的過程。首先，堅持全生命周期管理理念，開展城市土地的全生命周期整治。聚焦產權主體與經營主體的關系調整，鼓勵原國有土地使用權人以自主、聯營、入股、轉讓等多種開發方式，實踐探索原地原主體、原地換主體和換地換主體等多種整治轉型路徑。其次，通過健全城市土地的用途管制、功能設置、業態布局、使用權退出等機制，加強整治項目在土地使用期限內全過程動態監管。再次，實行城市土地的全生命周期管理，以土地利用方式轉變倒逼經濟社會轉型發展。這有利于城市功能和品質的實現和提升，有利于加強源頭治理，遏制投資炒作，促使房地產開發企業向城市運營商轉型，有利于充分發揮土地資源市場化配置的決定性作用，實現城市治理水平和治理能力的現代化。

強化規劃用地管控。編制實施城鄉建設用地減量五年規劃和年度計劃，制定與人口調控目標相適應的建筑規模規劃控制方案，對中心城區符合規劃但尚未實施的項目適度壓縮規模。完善棚戶區改造跨項目跨區域資金平衡政策，嚴格控制商品房開發建設規模和強度。注意避免產生產權糾紛，以土地收益合理分配為實現手段的產權調整是實現“疏整促”成功運作的關鍵。著力完善以存量為主的土地等空間治理政策，強化人地掛鉤等工作機制，促進以人為核心的城鎮化。實行城鄉建設用地“拆建掛鉤”“增減掛鉤”“增存掛鉤”機制及城六區以外的平原地區建設用地指標與承接轉移人口掛鉤機制。通過土地利用方式轉變發展方式，使區域發展實現從要素驅動、規模驅動向創新驅動為主的發展模式轉變。

深化土地管理政策創新。學習借鑒深圳“工改工”存量用地調整政策，探索將普通工業用地調整為新型產業用地。允許騰退的部分工業用地用于城市環境品質提升、先進制造業和高端服務業發展。探索以產業升級、環境整治和基礎設施改進相結合的“有機更新”“微更新”模式，支持社會投資或政府國有平臺公司打造“小微園區”，集中建設多層工業廠房，鼓勵生產、研發、設計、經營多功能復合利用。支持新產業新業態用地管理創新，合理提高容積率和建筑高度，探索工業用地產權分割和轉讓，促進產業集群發展。逐步提高土地保有環節租稅水平，降低土地流轉環節租稅負擔，在促進節約集約用地的同時，建立起穩定、公平和可持續的土地租稅模式。

以服務國家發展戰略為目標，深入推進“疏整促”

未來的“疏整促”，要提升站位，豐富工作內涵，由專項整治向綜合整治和全域統籌邁進。將“山水林田湖草”系統治理和城鄉建設用地整治，作為未來北京發展的主體內容，全面承載經濟社會發展戰略的落地和實施保障。

注重人口轉型與社會公平。“疏整促”會帶來社會空間的聚集，進而形成社會空間的物理隔離。在拆與建的過程中，中心城區中低檔住宅的減少和消失，會間接導致社會階層間共生關系的改變。要盡量避免在提升城市形象的同時，導致社會隔離的強化，注意處理好空間權益配置，避免空間斷層化、碎片化和投機化，杜絕空間生產所產生的社會關系與結構的疏離、景觀形式的恣意化以及建成環境的異化等。倡導原住民積極參與“疏整促”的計劃制定和決策過程，注重提供多種公共利益的表達和訴求渠道，促進原住民自我發展的能力建設，實現原住民的獲得感、幸福感、安全感、歸屬感與成就感，并有效解決“不平衡、不充分”的矛盾，實現城市空間治理的共建、共治、共用和共享。

預留彈性發展空間。城市經濟、社會生態的多樣化發展，要求城市留有一定的彈性空間，以滿足各種不同經濟、社會要素的發展需求，保護其功能升級的可能和潛力。在經濟全球化的趨勢下，城市未來發展的多樣性和靈活性也要求城市必須預留一定的發展空間，以適應未來結構轉型的需要。“疏整促”過程中，需要通過彈性的、多樣化的改造方式，運用規劃和管理手段對開發活動進行有效的引導、控制和管理，避免不留余地的、全面鋪開的大拆大建和過度開發。尤其對于中心城區，要有計劃地保留一定的待改造區域，避免中心城區成為功能單一、剛性化的城市空間，從而降低城市空間對于未來發展的適應能力以及結構轉型的靈活性和空間要求。

促進資源要素在更大空間范圍流動。通過對國土綜合整治新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標等資源要素在市域范圍內的調劑使用，推動城鄉資源要素雙向流動，支撐更高層面全市經濟社會發展目標的實現。在更宏觀層面上，豐富拓展“疏整促”的內涵，通過分區域、分類別、差別化的重點整治，探索建立多層次的自然要素流動機制，促進土地資源在中心城區、城市副中心和雄安新區乃至京津冀地區的流動，促進首都都市圈、京津冀城市群和環渤海地區區域結構的優化和空間布局的協同。

（作者：強海洋，中國國土資源經濟研究院副研究員，民盟北京市委城市建設與環境資源委員會副主任、“疏解整治促提升”專項民主監督工作小組成員）

責任編輯 / 高 斌