多元主體的社區協同治理探索

摘 要：本文在針對現存的社區治理的問題，提出了多元主體的社區協同治理的路徑，包括明確各社區治理主體的角色定位和職責劃分；分析協同治理制度框架的內涵以及多元治理主體相互間的協同機制；探討構建社區多元協同治理機制的路徑選擇：健全公民社會，完善賦權制度；改革基層社會管理體制；加強各類組織參與社區治理能力建設。

關鍵詞：社區治理；多元主體；協同治理

近些年來，隨著我國社區的不斷增多和發展，社區管理問題日漸得到了社會的關注。不良的社區管理會造成鄰里關系失衡、公共資源浪費或毀損、社區文明弱化、群眾與管理者矛盾激化等等嚴重社會問題。社區治理在全球范圍內興起，其根本的動力是為了培育公民的參與意識與民主精神，解決城市生活中人際關系冷漠、缺乏歸屬感和安全感等“社會病”。

一、社區治理主體的角色定位和職責劃分

“協同治理”理論認為在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人等子系統構成 放的整體系統，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統中諸要素或子系統間非線性的相互協調、共同作用，調整系統有序、可持續運作所處的戰略語境和結構，產生局部或子系統所沒有的新能量，實現力量的增值，使整個系統在維持高級序參量的基礎上共同治理社會公共事務，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協同治理在表面上看來是強調效率最大化，實際上其對人文關懷也同樣注重，是效率和人文精神雙重作用的合力效果。

建立政府與公民社會多元協同的社區治理機制，首先需要明確社區治理主體的分工和角色定位。

（1）政府部門

在我國國情下，政府始終是社區治理的無可動搖的主要力量之一，要堅持黨對社區各項事業的領導。在社區治理的初期階段，政府部門往往扮演著社區建設的政策的制定者、社區建設的總體規劃者、社區建設的指導與監督者，甚至是一些區建設政策和措施的主要啟動者的全能角色。而在社區治理的中后階段，政府則主要扮演社區建設事務的協調者與監督者的角色。

（2）私營機構

隨著社區的擴大，其功能需求大幅增加，形成了廣闊的服務業大市場，這其中存在的盈利機會必然吸引私營機構入駐。而政府部門出于部門人事精簡而效率最大化的趨勢要求，無法全力承擔所有的服務責任，因而也對私營機構的入駐有內發的需求。私營機構在滿足盈利目標的前提下，在社區的各項生活服務、人力資源服務、環境管理、文化場所構建等承擔建設者、運營者、服務者的角色。其對社區需求有著敏銳的、直接的感受，往往能做出及時的響應。

（3）居民自發機構

隨著業委會制度的不斷推廣，業主委員會在社區治理中具有越來越重要的地位，在法律層面代表社區利益。業委會可以作為社區治理中的需求發起者、檢驗者、監督者，代表社區居民的意志，提出訴求，決定社區的一些大事，是社區治理的受益者也是推動者。

以上三方主體各有職責分工，只有在發揮政府主導性的作用的同時，最大限度的調動社會各方力量、各種資源，協調好各主體的行動才能構建良好的社區治理局面，實現社區的和諧發展。

二、多元治理主體相互間的協同機制

構建多元協同的社區治理機制的最終目標是要實現社區的善治，形成社區居民生活幸福、城市基層社會安定有序又充滿生機的格局。要實現這一目標，離不開各社區建設力量的有機協同，形成最大的合力。社區治理模式改革的目標是最大限度地降低政府的不必要干預，調動社會力量的積極性，推動社區居民自我管理、自我服務。

政府在社區建設中要適當地放權，拋棄家長式思想，轉變大操大辦的家長制作風，給予社區自治主體充足的時間和空間。同時，積極充分地運用行政、法律等多種手段規范各參與主體的行為，調控社區建設的方向和策略。在社區建設過程中，政府也要為多個主體間的協同行動提供相應溝通平臺和暢通的溝通渠道。只有在這樣的前提下，才能實現多元主體信息共享、資源互補，對社區建設中出現的問題做出迅速、正確的應對。一方面，制度化的溝通渠道可以及時反饋各種寶貴信息，為相關政策出臺提供依據；另一方面，充分吸收借鑒各方面的信息反饋有利于溝通渠道和平臺自身的不斷完善和相關制度的持續改進。

總之，只有在發揮政府主導性的作用的同時，最大限度的調動社會各方力量、各種資源，協調好各主體的行動才能構建良好的社區治理局面，實現社區的和諧發展。

而在這過程中，最為核心的是要建立協同治理的各項制度框架，具體而言政府須建立和落實賦權制度，充分轉變政府職能，下放行政權力；改革阻礙政府社區協同發展種種障礙制度，理順“條塊”關系；健全社區建設的支持培育制度，激發社區治理的活力。

三、構建多元主體協同治理機制的路徑選擇

（1）倡導公民意識，完善賦權制度

一般認為，公民社會主要有兩部分構成：一是純粹的私人領域，它是在市場經濟環境的熏陶下形成的，有利于公民的民主意識、權利意識、自由意識、獨立意識的培養。二是各種公民社會組織，它市場經濟進一步深入發展的產物，也是公民社會高度發展的重要標志之一。如果說純粹的私人領域是公民社會的無組織部分，那么公民社會組織就是公民社會的有組織部分。總體來說，公民社會它體現出了公民對于國家事務、社會事務、自身事物的高度參與性和責任感。健全的公民社會對于社區治理來說相互促進的關系，社區建設可以作為公民社會發展的很好載體和平，而公民社會的發展又可以為社區建設提供良好群眾、組織和制度基礎。

因此，一方面，我們應該不斷培育公民的自主意識和民主精神，支持志愿者行動，發展社會慈善事業，鼓勵公民實現自我價值。另一方面，完善社區賦權制度，健全相關社會管理機制。建立和完善社區賦權制度，首先要完善基層自治制度，為基層事物的自我管理提供制度基礎。為此，需要制定、完善和落實各項基層自治制度，加強法制建設，充分保障人民當家作主的權利，促進城市基層自治有法可依，有序健康發展。與此同時，基層自治和民主制度的落實和實踐離不開基層領導的科學正確的領導和高效的工作能力。因此要加強基層建設部門領導干部和工作人員的自身思想教育和工作方法教育的工作，提升領導干部的正面影響力，確保好社區治理的科學的方針路線，使其沿著正確的道路不斷前進。另一方面，要加強民眾的民主法治宣傳教育工作，使群眾能夠較好地理解政府的政策方針，自覺配合政府參與社區治理活動，從而形成基層政府和群眾的良性溝通互動。其次，建立和完善社區賦權制度還需要充分轉變政府職能，建立政府職能轉變機制。政府在社區治理中的角色應是“掌蛇者”而非“劃槳者”，政府的職責和義務不是直接去提供各類具體的服務，而是制定各類科學的政策方針，確保社區建設工作的正確方向，并充分調動各方社區建設力量參與社區建設的積極性，敦促各項政策的有效貫徹落實。

轉變政府的職能需要面向城市社區，管理工作重心下移，做到部門的責、權、利的協調統一。始終堅持以人為本，積極有效地整合城市社區資源。更新政府治理理念，理順部門、街區各種關系，創新政府和社區協作的制度框架。實現了政府主導下的行政權力與社區自治權利的有效整合。

（2）改革基層社會管理體制

當前阻礙我國社區治理最主要的制度障礙首先是社區運行中行政化傾向過強，社區組織之間缺乏必要的橫向聯系，條塊分割嚴重，辦事機構冗雜混亂，效率低下。因此，要推動政府和社區多元協調治理的持續發展，必須改革其阻礙制度，理順“條塊關系”。

社區建設中的“條塊關系”是指在社區建設的管理體制中，行政部門上下級縱向專業行政管理與街道辦事處的橫向綜合管理之間的關系，理順二者之間的關系，需要將二者職能有機結合，做到以街道橫向的綜合管理為主，“條”的垂直管理為輔。具體而言，“條” 一般是指各專職部門的專業性管理，而“塊”指的是進行綜合管理的地域性機構，比如街道黨工委和街道辦事處、社區中的專業管理是指公安、工商、市政、園林、環衛等專業職能部門。專業管理是指按照法律法規，按一定的程序，對專業領域內的事物進行行政管理，而綜合管理則指以組織領導、綜合協調和監督檢查的方式對社區進行管理。

城市基層社會管理制度改革實質就是破除這種舊有的條塊關系，確立“以塊為主，條塊結合”的新型條塊關系。重視街道辦事處的地位和功能，充分授權給街道辦事處，加強其基層社會管理的職能，并為其提供相應的法律法規保障。這樣才能使政府的管理重心下移到基層社區層面，重新調整管理權力結構，形成科學的管理體制和“條包塊管，以塊為主”的管理格局。街道辦事處需要精簡內設機構，實行“大科室”制，將工作性質密切相關的部門進行整合，通過精簡編制和機構，轉變街道辦職能，突出街道辦的公共服務職能。

需要注意的是，這種街道社區的改革本身也是城市經濟和政治體制改革的重要組成部分，作為城市基層，在城市體制改革中，它承擔著推動社區民主、行政職能轉變和維護城市社會穩定的重任。因此，必須做到科學規劃，循序漸進。改革社區治理的相關障礙制度應堅持從實際出發，即應注重綜合配套又注意抓重點，講實效。

（3）加強各類私營機構參與社區治理能力建設

要實現政府——社區多元協調的社區治理模式的健康發展，除了要改革社區治理種種制度障礙，落實賦權制度，還應不斷健全社區發展的支持培育制度的發展。社區治理模式改革的最終方向應是社區自治為主、政府宏觀規劃指導為輔的模式，政府還應積極建立健全相應的培育制度。

①企業參與社區治理的激勵機制

建立和完善市場有效參與社區治理的機制。相較于政府而言，企業是其在社區公共服務失靈時的有效補充力量。在社區自治中，企業具有其他組織無法比擬的效率和資源優勢。國外的政府在大力借助非政府組織服務社區的同時，很注重發揮市場機制的優勢，通過與企業合作共同完成城市社區治理任務。而目前，我國社區自制建設過程中對企業在社區建設中的作用有所忽視，一方面，社區內部得企業很少參與社區治理活動；另一方面，社區服務方面很少借助企業來提供。這就導致了在社區建設中，很多社會資源沒有得到有效利用。在當前政府財力投入有限的情況下，這些資源實際上就更為寶貴。因此，急需建立和完善市場組織有效參與社區建設的機制。企業的核心特質在于充分競爭和激勵機制，政府鼓勵和擴大私人部門和企業進入社區公共服務領域的實質也就是引入競爭機制，提升社區治理效率，拓寬社區建設的資金來源渠道。

政府需要改革和調整社區治理的市場準入制度，大力招商引資，為企業加入社區建設提供項目支持。與此同時，還應根據各社區治理的實際情況為企業的介入提供一定程度的稅收等方面的優惠政策，幫助企業快速融入社區建設工作中。需要注意的是，市場機制的引入固然可以提社區建設的活力，但不應忽視市場和資本的固有缺陷，政府應履行好自身宏觀調控以及對企業的監管職責。

②專業社會工作組織參與社區治理機制

社會工作是以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，用科學的方法進行的助人服務活動，它是在充分考慮到受助人的需要和主體性，運用盡可能有效的方法幫助受助人擺脫困境、滿足需求的活動和過程。社會工作涉及到社區、學校、醫院、福利機構等廣泛部門。其本質作用在于幫助解決社會問題，減少社會犯罪，維護社會穩定。

社會工作作為一種制度化的助人活動，已經在諸多發達國家和新興國家廣泛建立起來。就社區建設的實踐來看，引入現代社會工作制度既是建設現代社會管理體制和社區發展模式的必然要求，也是提升整個社會文明和社區服務水平的必由之路。社會工作可為城市基層社會的管理體制改革以及非政府組織的培育提供良好的平臺和動力支持，專業社會工作機構參與社區建設不僅可以促進政府加速樹立現代公共服務的理念，建立和完善公共財政體系，而且可以推動社區治理跨越當前的社區單位化陷阱，有效調動各類資源，為社區居民提供各種急需的包括社會福利、社會保障、社會支持、社會維權、社會輔導等在內的專業服務。因此，提高社區治理水平，需要不斷創新專業社會工作的培育機制，引導其充分參與社區建設。

社區治理是城市社會管理的基石，社區治理水平的高低決定著城市基層社會的穩定程度。良好的社區治理會顯著提高居民的生活幸福感，促進社區和諧健康有序發展，而低水平的社區治理往往會激化社區內潛伏的各種矛盾，造成居民不滿心理彌漫，會嚴重影響城市社會的穩定。本文致力于理清了社區治理的相關理論，更在此基礎之上將其運用于社區建設，探討了多元主體協同治理的機制與路徑選擇。希望這可以成為我國政府與社會更深入的理解社區協同治理理念，推動城市社區治理模式的轉變，提高政府治理效率與激發社會活力的參考。

基金項目：2017年度浙江省民政政策理論研究規劃課題（項目編號：ZMZC201748）的研究成果。

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（作者單位：浙江工業職業技術學院）