北京市生態文明評價分區方案探析

摘 要：當前，我國已經進入了生態文明建設的新時期，各地區的生態文明建設均取得了一定的成效。而生態文明的美好藍圖不應與現實社會脫節，生態文明應當是可觀測、可比較的。我們需要一定程度的量化，使得生態文明的建設成果看得見、摸得著，這樣才能把生態文明的理論轉化為具體實踐。因此，如何科學地評價生態文明建設水平是推動生態文明發展的重要一環，構建生態文明評價指標體系應成為生態文明建設的重點方向。而生態文明評價要尊重各評價地區實際情況，保證結果相對公平，不能簡單采取“一刀切”的評價指標體系，這樣才能有針對性地指導各評價地區的生態文明發展。所以生態文明分區評價就顯得尤為重要。生態文明分區評價強調先分區后評價，分區方法不以評價結果為導向，而是在評價前就找到評價地區見的差異點，然后在最終各地區差異的基礎上合理指導生態文明建設和發展方向，同時也保證了評價結果相對公平。本文以北京為例，羅列并探討了北京市生態文明分區評價的分區方案，希望能在能對北京市生態文明評價的具體時間有所助益。

關鍵詞：生態文明；分區；評價；區域差異

1.生態文明分區評價的必要性

1.1科學的構建生態文明評價指標體系

生態文明評價指標體系是為綠色發展服務的，承擔著對生態文明建設的考核、監督、預警等職能，指導評價地區的生態文明建設和發展方向。在我國“以評促建”的指導思想下，生態文明評價的評價結果不僅服務于政府決策，還服務于公眾監督。十六大以后，我國逐步將生態文明建設提到了新的高度，隨著國家和社會對生態文明建設的重視，更多的生態文明評價指標體系應運而生。生態文明評價指標體系在我國生態文明建設大業中起到的作用舉足輕重。生態文明評價指標體系應當遵循科學論證與實用性相結合。實用性體現在指標選取和框架構建兩個方面。要做到指標可獲取且獲取途徑權威可靠，框架搭建合理公正，評價維度多樣。作為政府決策的客觀依據，評價結果先于決策而存在；作為公眾的監督工具，評價結果又具有極強的引導性。所以對于任何一個評價體系而言，都要做到結果真實可靠，同時不能與實際感受相背離。還要具有一定的前瞻性，通過指標的邏輯關聯，推斷區域綠色發展規律，發現發展重點和難點。同時，生態文明指標評價體系應當是是動態的。因為評價地區是不斷發展的，在發展過程中，地區基礎水平不斷提升，發展側重不斷變化。這也對評價該地生態文明建設的指標評價體系提出了新的要求，即要結合評價地區特點，順應發展潮流。

但是，隨著生態文明評價體系研究的不斷深入，從方法學上來看似乎開始走向了歧途并一去不復返。無論是政府以績效考核為主的評價指標體系還是學術界的評價指標體系，都企圖使指標體系“包羅萬象”，涉及到生態文明建設的方方面面，并強調各類指標的關聯性，而忽略了評價地區的差異性，沒有以此突出評價側重。這種采用一套指標體系打天下，“一刀切”式地評價所有地區并加以比較，最終的結果肯定是失真的。而指標設計的盲目性終究會導致地區生態文明建設的方向出現偏差。所以，生態文明建設分區評價就顯得尤為重要。

1.2為什么進行分區評價

同一地區的不同區域并不是一個具有多種功能的綜合體，他們有著不同的發展基礎，在綠色發展上也有著自己不同的發展側重和功能屬性。這是由這些區域的先天條件包括地理位置、人口、資源等決定的。而這些發展側重和功能屬性也導致了該地區的工作任務和工作重點有較大差異。生態文明建設分區評價會針對不同地區的具體情況對指標或者權重進行適當調整，充分尊重不同地區的客觀現狀，在評價結果上追求公平客觀。同時，分區評價也調動了各地方綠色發展的積極性，進一步激發了各地區的綠色發展的潛力。

另一方面，生態文明建設分類評價也充分考慮了指標方面的因素。受到各種條件的制約，評價區域的指標獲取有時會比較困難，很多指標數據難以獲取，或者部分地區確實。分區評價可以在一定程度上解決這個問題。比如按照不同的分類區域在權重設置上適當增加或減少部分指標的權重，或是對無數據指標的權重進行分攤等等，為評價測算提供可行性條件。

分區評價對于構建科學具體的生態文明評價體系，實現指標的整體評價與重點突出相結合來說有著重要意義?？陀^的評價指標體系必須尊重不同區域之間的差異，不能采取一刀切的評價方式；必須尊重現實情況，不能盲目地處理評價指標。只有這樣，才不會導致評價結果與實際感受嚴重背離，才能更強有力的推進生態文明建設。

1.3如何進行分區評價

生態文明建設的分區評價是體現區域差異的有效手段。對地區進行分類應立足于不同區域現有的客觀基礎之上，依據主要包括各個區域的功能方面的政策導向、資源稟賦、可開發程度、地理環境差異、人口數量、經濟發展水平、產業結構、政策定位以及指標的設置和可獲得等多個方面。目前比較有代表性的指標設計方案大致有兩種。第一種方案是圍繞一套核心指標體系，根據不同區域特征對指標進行增減，加入區域特色型指標。第二種方案是采用一套適用的指標體系，然后按照區域分類改變部分指標權重。兩種評價方法都有其優勢所在，不同的評價維度和被評價地區情況適用于不同的評價方法，本文就不再一一論述。

2.對北京市分類評價的探討

分區評價的重點是分區，分區是生態文明建設分區評價的第一步，如果分區不合理那么分區評價就會適得其反。本章以北京為例，構建了三種分區方案并加以解析，希望能為進一步的生態文明分區評價提供參考。

2.1北京十六個區域分區評價的意義

北京是中國的政治、文化中心，也是中國對外的窗口，對綠色發展有著較高的要求。而北京市轄區面積較大，人口眾多且分布不均，各區縣的地理環境和經濟成分較為復雜，資源稟賦和開發程度也有較大差異，因此分區評價對于北京市生態文明建設具有十分重要的意義。而在京津冀協同發展、有序疏解非首都功能的大背景下，北京將要打造的“一主、一副、兩軸、多點”的格局也對北京市的生態文明評價體系提出了新的要求。那就是對北京市的生態文明評價不可運用一套普適性的指標體系，應當立足于不同區域，構建具有共同框架但是有區域差別的生態文明評價指標體系。

2.2北京十六個區域的分區依據

對北京市生態文明分類評價的類型劃分主要依據政策導向、各地區地理位置和地理環境、各地區人口密度（以2014年數據為主要依據）、經濟建設水平以及可開發程度等。

從政策導向來看，北京市秉承“人文北京、科技北京、綠色北京”的建設理念，將要建設中國特色世界城市?！度珖黧w功能區規劃》應運而出，北京市被確定為國家優化開發區域，被要求進一步優化北京市主體功能區發展。在功能分區上結合《全國主體功能區規劃》確定的整體優化發展的定位，重點處理好優化與限制、優化與發展、優化與保護、優化與形成差異化特色的關系，將全市國土空間確定為四類功能區域（首都核心區、城市功能拓展區、城市發展新區、生態涵養發展區）和禁止開發區域。其中首都功能區包括東城區和西城區；城市功能拓展區包括朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區；城市發展新區包括通州區、順義區、大興區（北京經濟技術開發區）以及昌平區和房山區的平原地區；生態涵養發展區包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云縣、延慶縣以及昌平區和房山區的山區部分。而在有序疏解非首都功能的要求下，北京將要打造的“一主、一副、兩軸、多點”的新格局。通州作為北京副中心以及作為城區非首都功能和人口疏解的依托，承接了北京市屬行政事業單位以及相關部門的轉移和疏解，今后也將要進一步承載部分政治和經濟功能，從而也促進東部區域的協調發展，推動京津冀一體化的進程。

從地理位置和地理環境來看，北京市各地區具有較強的層級型。其中東城區和西城區位于北京市中間核心地理位置，朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區位于核心區域四周。通州區、順義區、大興區、昌平區和房山區繼續向外發散，而門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云縣和延慶縣位于北京市最外圍。在地理環境上，東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區多以平原為主。通州區、順義區、大興區、昌平區和房山區山地丘陵面積逐漸增多。門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云縣和延慶縣多以山地為主。

北京市不同地區人口密度差異較大。東城區和西城區人口密度皆在200人/公頃以上；朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區的人口密度皆約在70人/公頃—90人/公頃之間；通州區、順義區、大興區、昌平區和房山區的人口密度皆約在5人/公頃-20人/公頃門之間。頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區和延慶區的人口密度皆在5人/公頃以下。

各地區的經濟建設水平可以用人均GDP、人均可支配收入和三次產業增加值占GDP比重來衡量。（見表1）從表中可以看出，東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區在這三方面的水平較為突出，尤其是東西城區以及朝陽區和海淀區，優勢更為明顯。

東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區的開發程度較高，尤其是東西城區，發展較為成熟。而其他地區還有較大的發展空間啊。所以結合上述結果不難看出，東西城區以及朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區應在原有的發展基礎上積極進行綠色轉型；通州區、房山區、順義區、昌平區和大興區要在發展經濟、調整產業結構以及推進高新技術產業的基礎上承擔更多的首都功能分擔和人口疏解的職能；而門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云區、延慶區應當結合自身的地理環境優勢，以發展生態農業等低碳產業，涵養水源，保護生態環境和促進生態修復為主。

2.3北京市區域分類方案

所以，綜合以上分析，落實到對北京市進行生態文明分區評價上，可以有三種區域劃分方案。

方案一：城6+1區（東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區、通州區）、平原區（房山區、順義區、昌平區、大興區）、涵養區（門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云區、延慶區）。

這種分類方案的特點是面向未來，有較強的前瞻性。豐臺區和石景山區近年來與東西城區、朝陽區和海淀區四個區域的協同性發展近年來得到增強，國際商務和高新技術產業聚集。具體到部分指標上來看，在2014年到2016年高端產業功能區勞動產出率這一指標上，兩個區域穩定在200萬元/人的水平以上，甚至要高于朝陽區和海淀區。同時，兩個區域在首都核心區的人口和功能的疏解上也承擔著更多的責任，所以將其與東西朝海四個區域劃歸在一起構成城六區。從人口密度來看，城6+1區人口最為密集均在70人/公頃以上，位于一個等級，平原區次之，人口密度在10人/公頃上下，而涵養區人口密度最小，皆處于5人/公頃以下。在居民可支配收入上，城六區近三年皆保持在40000元/人以上，而其他區域則在40000元/人以下。從地理環境上看，城6+1區以平原為主，從平原區到涵養區，山地丘陵逐漸增多，同樣逐步增加的還有自然保護區數量和生物多樣性。所以由于人口和地理環境的原因，這種分類方法的在生態活力和環境質量上的層級更為明顯。

方案二：核心區（東城區、西城區）、城4+1區（朝陽區、海淀區、通州區、豐臺區、石景山區）、平原區（房山區、順義區、昌平區、大興區）、涵養區（門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云區、延慶區）。

這種分類方法是對上一種分類方法的細化，將東西城區單獨劃分為核心區，其特點是層次分明，更為客觀。相比于其他地區，東西城區是開發強度最高的完全城市化地區，區域功能已經完善，區域定位相較于其他區域也是最為明確。此外，這種分類方式也能方便指標的設置以及更好的區分。因為從數據上來看，東西城區與朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區四個區域還是有比較明顯的差異，在很多指標上東西城區與其他地區差異巨大。比如2016年的森林覆蓋率這一指標上，東西城區分別為13.2%和8.54%，森林覆蓋率較低，而涵養區的森林覆蓋率皆處于40%以上，其余區域多維持在20%-40%上下；人口密度方面核心區的人口密度在230人/公頃左右，遠高于其他區域，以及在城市綠化率等方面都能較好的凸顯出差異性。此外，核心區在新增建設用地面積、耕地面積包括農藥化肥使用量等方面無數據也需要通過這種分類方式來減少計算誤差。

方案三：城4+1區（東城區、西城區、朝陽區、海淀區、通州區）、平原區（豐臺區、石景山區、房山區、順義區、昌平區、大興區）、涵養區（門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云區、延慶區）。

這種分類方案立足于首都核心功能和金融業的聚集程度，其特點是指向明確。目前來看，只有東城區、西城區、朝陽區和海淀區四個區域是首都經濟輻射力的主要支撐區。具體到個別指標上可以看出，近三年城四區第三產業增加值占GDP比重皆在80%以上，平原區除了房山區以外，基本保持在50%到80%之間，而涵養區除了延慶區以外皆位于50%以下。在社會發展以及可開發程度上，這種分類方法的層級更為明顯。城四區扮演著更強的金融文化服務的角色，平原區聚集著更多的戰略新興產業和都市型現代農業，涵養區以生態友好型經濟為主導，在生態調節上發揮著重要作用。

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作者簡介：

張澤宇（1993-），男，漢族，山東省菏澤人，現為北京林業大學人文社會科學學院哲學碩士在讀，主要從事生態文明方向的研究。

（作者單位：北京林業大學人文社會科學學院）