PPP模式在養老地產中的應用

馬 悅

(內蒙古建筑職業技術學院,內蒙古 呼和浩特 010050)

隨著老齡化社會進程的加快,以及我國目前“4+2+1”的人口模式,人口老齡化所引發的問題提前顯現。傳統的家庭養老已不能滿足老年人物質和精神文化雙重需要,更多的老年人從單一的家庭養老走向社會集中養老,這就需要更多數量更優質量的養老機構分擔養老壓力,養老地產的建設發展勢在必行。

1 研究背景與現狀

1.1 研究背景

2017年2月,國家統計局發布公告,截至2016年末,我國大陸總人口數為138 271萬人,其中65周歲及以上老人15 003萬,占全國總人口總數的10.8%,老年人口數量逐年增加,我國人口老齡化的速度已超過社會經濟發展速度。2016年12月21日,習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上發表了重要講話,提出努力提高養老院機構服務質量,全面提升老年人生活質量,要讓每一位老年人生活得安心、靜心、舒心、健康長壽、安享幸福晚年。可見,我國人口結構問題已經引起全社會的關注,國家正在采取積極應對措施來緩解人口老齡化難題。

1.2 我國養老地產現狀

目前,我國現有的養老模式有“社區+醫院”模式、會員制養老俱樂部、候鳥式養老、度假基地連鎖等,形式多樣的養老模式都需要以養老地產為支撐,人口老齡化趨勢勢必加快養老地產發展進程。

2017年4月26日,民政部副部長高曉兵在國家衛生計生委聯合民政部召開的關于醫養結合工作會議上指出,如何應對4 000多萬失能老年人的長期照護問題是目前養老服務業遇到的最大的挑戰,如何使養老服務落到實處,就必須加大醫療康復的有力支撐。黨的十九大報告中多次提到,要用積極的心態面對人口結構問題,推進醫養結合辦法,構建老年服務的政策體系和敬老、愛老的文明環境。可見,在政府的支持下養老產業的發展以快速、穩定的步伐前進,養老地產適時壯大。

養老地產是在人口老齡化過程中逐漸形成的產物,它將老年人的居住功能、服務功能、生活保障等養老主題融入房地產項目開發中。養老地產更接近于高端住宅產品,其功能和設施要求更高,可根據老年人餐飲、護理、醫療、康復等方面量身定制,是將住宅地產、商業地產和養老服務集于一身的房地產混合開發模式。其優勢在于,一方面可以根據老年人生理特征提供相應的設施、學習、專業照看及娛樂活動；另一方面可以讓老人擁有家的溫暖和親人的陪伴,減輕子女養老壓力,提高社會工作及生活質量。

2 PPP運營模式

2.1 PPP模式的基本理論

PPP是Public-Private Partnership的縮寫,即公私合作模式,是以特定項目為目標,通過合同約束雙方風險和利益,鼓勵私人資本參與到政府基礎設施建設中的長期合作機制,PPP模式可以確保項目順利進行,實現社會資源優化配置。見圖1。

圖1 PPP模式下養老地產開發運營模式圖

PPP模式與傳統的政府投資模式相比,具有以下優勢：

1)有效消除計劃費用的超支。在政府與私人企業建立合作關系的初始階段,雙方共同參與項目的決策過程,初期的交流為項目在技術和資金上的可操作性奠定了基礎,縮短前期籌備工作時間,使項目從時間和費用上盡可能降低。根據已建PPP項目費用統計,采用該模式可為政府節約大約 17%的費用,PPP模式還起到降低項目資金風險的作用,確保工程在計劃工期內順利竣工。

2)有利于轉變政府職能,減輕財務負擔。政府工作量大幅度減少,由提供基礎設施公共服務的勞動者變成一個監督者,角色的轉換使政府財務壓力減輕,從而把更多精力放到保證工程質量上。

3)促進了投資主體的多樣化。私人企業提供資金保障,政府部門提供更有力的政策扶持,雙方的合作為投融資體制變革起到了推動作用。同時,項目在設計、施工、管理過程等方面因私人企業的參與,辦事效率明顯提高,最佳管理理念和經驗得到了廣泛推廣。

4)合理分配政府部門和私人企業雙方風險。風險分配工作在PPP項目籌備期完成,因為政府分擔一部分資金,并擁有一定的控制權,項目合作的成功概率提高。政府在分擔資金的同時也分擔了一部分風險,減少了私人企業投資風險,風險的合理分配,降低了融資難度。

PPP模式在基礎設施項目實施過程中使用比較廣泛,按照公共職責和項目轉移程度常見的類型有以下三種：BOT(Build-Operate-Transfer)即建設—運營—轉交方式、TOT(Transfer-Operate-Transfer)即轉讓經營權方式及BOO(Build-Own-Operate)即建設—擁有—運營方式。見表1。

表1 PPP模式下融資類型及特點

2.2 我國PPP模式在養老地產中的現狀

目前,我國運用PPP模式的項目主要集中在水利建設、能源建設、交通、郵政、生態建設及環境保護等大型基礎設施建設中。在養老地產領域的應用較晚,但發展速度快,投資額逐年增加。2014年12月4日,國家發改委和財政部發布了有關政府和社會資本合作的指導意見、通知及相關指南,PPP模式開始在全國多省市規范化發展。

截止到2017年6月,全國通過財政部審核要求入庫項目13 554個,總投資額16.4萬億元,其中2021個項目已簽約落地,投資額3.3萬億元,整體項目落地率為34.2%。從入庫項目來看,“幸福產業”異軍突起,呈增長趨勢,主要范圍有旅游、文化、體育、健康、養老、教育培訓等重點領域。截至6月末,“幸福產業”項目數為3 012個,其中落地項目有318個,占當期落地項目總數的15.7%；投資額2.2萬億元,其中落地項目投資額2838億元,占當期落地項目投資額的15.7%,“幸福產業”分別占當期項目總數和總投資額的22.2%和13.2%。比2016年凈增落地項目128個、凈增投資額1 026億元。

截止到2016年3月24日,財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫顯示,有養老項目181個,金額約為人民幣1197.83億元。181個PPP養老項目中以BOT、BOO及TOT運作的項目數及金額數量及比例見圖2、圖3。

圖2 2016年PPP項目中各模式個數比例

圖3 2016年PPP項目中各模式投資額比例

2.3 養老地產引入PPP模式的必要性

2016年6月,財政部為了引導和鼓勵社會力量、社會資本投入養老領域,聯合國土資源部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部等20家行業部委,發布了《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》。該措施的出臺使政府的政策傾斜和民間資金的管理優勢結合起來,拓寬了資金來源渠道,提高了養老服務和設施的供給質量,滿足老年人多樣化的養老需求。納入第三批養老產業領域PPP示范項目的有25個,計劃總投資金額1 954 286萬元,數量僅占入選PPP項目總數的5%,總投資額占入選全部示范項目投資額的1.7%,而平均年度資金投入需求800億元。因此,加大推廣PPP模式在養老設施和養老服務的運用迫在眉睫,該模式不僅可以促進我國的養老服務產業發展,還具有廣闊的操作空間和運用前景。

3 案例分析

3.1 項目背景

內蒙古醫科大學附屬金山醫院擬建于呼和浩特市土默特左旗兵州亥鄉,位于呼包高速路北的金山開發區,占地面積133 334 m2,總建筑面積64 800 m2(其中地上建筑面積55 000 m2,地下建筑面積9 800 m2)。設計床位800張,(其中醫院床位400張,養護院床位400張)。預計門急診數量將達到1 400人次/d以上，每年達到51萬人次以上。

該項目為自治區示范性老年養護院,是一座集老年康復、醫療、科研、預防、保健為一體的三級乙等綜合醫院。建設項目主要有：老年人養護院用房、綜合病房、醫院的門診用房、急診用房、醫技用房等。建設項目基本信息見表2。

表2 內蒙古醫科大學附屬金山醫院基本信息

3.2 項目融資模式分析

內蒙古當地老齡化問題已逐步顯現,有限的養老設施不能滿足當地群眾對于養老服務多樣化的需求。人民群眾看病難及養老機構醫療設備欠缺問題比較突出,當地群眾對醫療和養老的需求量大且長期穩定。由于當地政府財政壓力較大,對于養老院這種初始投資大且回收周期長的基礎民生建設項目,缺乏足夠的資金支持。本項目為醫養結合的服務業項目,投資規模大于5億元,宜采用政府和社會資本合作模式的項目。新的合作模式可以使私營機構主導力量更有效率地進行建設投資,使社會力量成為政府機構的有效補充。

該項目為純經營性的公共服務項目,項目本身具有通過長期運營帶來穩定現金流的能力,推薦采用 PPP 運作方式。考慮到項目后期的運營情況,項目采用 BOT 特許經營結構。BOT(建設—運營—移交)模式的運作過程為：政府授權社會私人企業組建項目公司,負責該項目的建設、融資與管理。政府提供政策扶持與補貼,如土地劃撥、稅收減免、財政支持等,但項目所有的收益用于還本付息及自身的發展。政府在該項目附近無償提供一塊土地給私人企業,私人企業可以進行商業開發,獲取收益。合同期滿后,根據合同具體規定事宜,由社會資本方或項目公司移交給內蒙古醫科大學,商業建筑可由政府繼續招商,收入作為對本項目的補貼。

目前,內蒙古自治區針對老年養護院項目存續期間政府補貼主要參考(內政發〔2014〕57號)文件規定,政策扶持更加有利于提高PPP模式在養老地產范圍內的吸引力。

4 PPP模式在養老地產實施過程中存在的問題

4.1 PPP模式在養老地產實施過程中存在的問題

1)項目發起和收費機制不同,加大推進難度

對于養老PPP項目來說,各個城市隨著城鎮化發展、人口流動和舊城改造等,城市格局和人口比例不斷變化,過程中會自然產生需求和需求的變化,而這些需要和變化只集中在一部分老年人身上,就顯得微乎其微。因此,養老地產PPP項目通常是由私人企業根據市場需求發起,政府通常采取后補審批的管理方式。也正是由于上述特殊情況,養老項目很難像其他的基礎設施一樣,能夠進行全面而透徹的規劃,因此,政府在養老PPP項目的推進上,更應謹慎。

2)養老項目收費機制比較復雜,價格彈性大

養老地產項目不同于大多數的基礎設施項目,如污水廠、公路收費、自來水廠等,此類項目通常會有一個明確的價格標準或彈性價格機制,而養老機構中的收費會隨著服務類型和等級進行調整,收費方式也有多個標準,如月付制、年費制或會員制等。社會資本的投資回報預期和周期容易受這些不同的收費標準和方式的影響,由于收費的不確定性進一步影響投資人的投資意愿。因此,收費標準的不確定性無形中加大了養老地產在融資結構設計和項目落地的難度。

4.2 PPP模式下養老地產運營建議

1)建立科學的質量評估體系,推動養老機構規范化管理

一套科學、合理、操作性強的監管體系,能夠在服務過程中提供相關參考標準和運行標準,規范養老機構的規范發展,淘汰不符合要求的養老機構。一個高質量的質量評估體系能滿足因身體狀況和層次存在差異的老年人的不同需求。

2)根據養老服務項目特點,搭建利益共享和風險分組機制

為了給社會提供滿足多層次需求的養老地產,PPP模式涉及到多方利益主體。一方面,政府希望充分利用社會資源來減輕自身的財政壓力,另一方面,社會資本則更加關注政策風險與收益保障。所以,PPP模式能否成功應用于養老地產的關鍵,是保證雙方的利益平衡,利用自身優勢更好的分擔風險,達到社會和經濟效益可持續發展。

3)選擇適當社會資本方,參與養老服務項目

PPP模式在養老地產中與社會資本合作方式有多種,如BOT、TOT、BOO等,不同的操作方式就有不同的建設運營方案。根據不同養老項目合作特點,設計特有的PPP實施方案,擇優選取社會資本方進行合作,以滿足不同層次的老年人需求,才能推進我國養老事業的長期、健康發展。

PPP作為一種新型的融資方式,它將養老地產由過去的完全政府行為轉變為政府—社會合作行為,促使養老地產重新煥發活力。

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