違法用地對土地可持續集約利用的影響機制及效應研究

范建雙，任逸蓉

（浙江工業大學經貿管理學院，浙江 杭州 310023）

1 引言

改革開放以來，中國土地資源配置呈現出漸進式市場化改革特征。然而，隨著土地市場化進程的推進，土地作為生產要素的價值逐漸體現，在經濟利益驅動下和建設用地指標的約束下各參與主體通過違法用地謀取暴利的問題不斷凸顯[1]。2015全年發現違法用地8.9×104件，較上年同期上升了9.8%。土地市場化改革的目標就是要利用市場機制來配置土地資源，實現土地的節約集約利用，將稀缺的土地資源“用在刀刃上”。但是由此而引發的大量土地違法現象顯然不利于土地的可持續集約利用。在此背景下，研究違法用地對土地可持續集約利用水平的影響機制及效應具有重要的理論價值和現實意義。

土地可持續集約利用備受國內外學者關注，鄭斌等對國內外土地集約利用進行了比較，提出國外對土地利用的研究主要強調“彈性”，側重反映可持續利用的社會、環境、資源等，而中國在土地集約利用方面大都強調“剛性”，側重反映土地投入產出效益[2]。馬賢磊，周琳等提出了土地可持續集約利用概念，即通過產業結構升級、增加環境保護性投入和提高企業的環境準入門檻等措施實現包括社會、經濟和生態環境在內的綜合效益最大化的過程[3]。從影響因素的角度，現有研究更多關注土地市場化改革對土地集約利用的影響，并進行了大量的理論與實證研究，取得了豐碩的成果[4-6]，但是缺乏違法用地與土地集約利用關系的相關研究。在土地市場化改革的背景下，違法用地會對土地集約利用產生重要影響。因此，本文將深入探討違法用地以及違法用地與土地市場化的交互作用對土地可持續集約利用的影響。

2 內在作用機制分析

2.1 違法用地對土地可持續集約利用的影響

違法用地作為一種土地要素投入，同合法用地一樣能夠帶動地區經濟和地方財政的增長，同時也會帶動地方投資與就業，進而提高土地投入產出水平，促進土地可持續集約利用。違法用地對土地可持續集約利用也存在負面的影響：一是違法用地存在環境污染、噪音污染、地塊分割等的負外部性，進一步影響了耕地產量，同時破壞生態環境，不利于土地可持續利用。二是地方政府非法轉讓土地與非法批地不僅會引發非理性的投資行為，一定程度上降低了企業的準入門檻，誘使企業進入低門檻高污染產業，還會擾亂政府對土地資源的宏觀調控，降低土地的利用率。高消耗、低產出的粗放型企業退出困難，極大地影響了土地投入產出效益，進而影響土地可持續集約利用。三是違法用地加劇了城鎮化進程的負擔，耗費地方財政。由于土地資源有限，違法用地的增加意味著基礎設施建設用地的減少，城鎮化進程中道路、學校、醫院等基礎設施配套建設的落后不利于人口和高新技術產業的集聚，影響了土地利用強度及投入產出效益。此外“以租代征”的違法用地在城鎮化進程中較為明顯，地方政府在征用過程中需要投入大量資金，降低了土地投入產出效益，不利于土地的可持續集約利用。

2.2 違法用地與土地市場化的交互影響

陶坤玉等認為土地市場化改革通過土地出讓方式的不同影響土地違法[7]。土地市場的發育和完善，對違法用地行為可能存在正反兩方面影響[8]。首先，土地市場化通過對土地資源配置的市場選擇來實現。在市場機制中，土地市場形成的價格和供求機制使得土地資源配置更加公平、公開和透明，有利于發掘土地的真實價值，同時也能在一定程度上遏制違法用地。隨著土地的市場價值被不斷挖掘，在價格和競爭機制的作用下進一步推高了企業的用地成本，這會促使一些企業特別是中小企業通過違法占地來節約投資成本，從而加劇違法用地。其次，政府干預機制通過制定相關制度、規劃和有效管理，能夠有效抑制政府部門的尋租和腐敗行為，從而減少違法用地。同時，土地市場化在顯著提高土地出讓價格的同時，也意味著政府土地出讓金收入的增加。在現階段法律制度不完善的情況下，為了實現GDP考核目標而獲得晉升機會，地方政府熱衷于通過招商引資提高GDP，其有足夠的動機與用地企業串謀，加劇違法案件的發生[9]。即財政激勵和引資激勵是造成地方政府違法用地的重要驅動因素[10]。同時，違法用地的出現也影響了土地市場化秩序，土地供給均衡是以市場為機制進行調控的，以政府為主體的土地非法轉讓與審批打破了市場的供需平衡，降低了土地的交易價格，影響市場的運行，從而降低土地市場化水平。

綜上可知，違法用地與土地市場化之間存在緊密的互動關系，二者的交互作用進一步影響了土地可持續集約利用。因此本文提出土地違法對土地可持續集約利用的影響機制（圖1），即包括直接影響和間接影響兩條路徑。

首先是直接影響路徑。違法用地一方面通過土地要素的投入來增加投資和就業崗位，提高土地投入產出水平和地方財政收入，從而對土地可持續集約利用有一定促進作用。另一方面，違法用地現象的增加也意味著非法占地和耕地破壞會增加，農地過度非農化會導致環境破壞，不利于土地可持續利用；違法用地增加同時意味著政府出讓土地的行為非理性和低效，政府為了GDP指標有沖動低價供地，使得規劃和政策等手段無法有效實施，從而降低了供地效率和土地的配置效率，同時也降低了用地企業的進入門檻，一些高能耗和高污染企業進入的可能性增加，不利于產業轉型升級和土地可持續集約利用；違法用地的增加意味著城鎮化進程中基礎設施建設用地指標的減少，城鎮化進程的滯后不利于人口和高新技術產業的集聚，從而抑制了土地產出效益和可持續集約利用水平。

圖1 違法用地對土地可持續集約利用的影響機制Fig.1 Impact of illegal land use on land sustainable and intensive use

其次是間接影響路徑。違法用地的增多意味著土地市場的供需平衡被打破，土地的交易價格被扭曲，從而降低了土地市場化水平。土地市場化水平的降低一方面意味著市場機制的不健全和政府的過度干預，抑制了土地開發的強度，使得土地的競租效應、流轉效應和替代效應無法體現，從而會降低土地的可持續利用水平；另一方面，土地市場化水平的降低也一定程度上降低了政府和企業的違法成本和難度，政府的行為得不到有效監管，土地流轉過程中人為的干預增加，政府會在晉升激勵和引資激勵的驅使下違法供地，滋生尋租和腐敗行為。而用地企業則會在利益驅使下突破規劃限制違法用地，從而導致違法用地數量增多。而違法用地數量的增加會通過直接影響路徑進一步強化其對土地可持續集約利用的影響。

3 模型設定與數據說明

3.1 模型設定

（1）土地可持續集約利用水平測度模型。土地可持續集約利用水平的評價指標根據研究目的不同而有所差異，國內研究強調剛性，評價指標選擇側重土地利用強度和投入產出效率[11-12]；而國外則強調彈性，評價指標側重反映可持續利用的社會、資源、環境等[13-14]。為了綜合反映剛性和彈性，本文選取有代表性的評價指標，其中準則層確定為土地利用強度、土地投入水平、土地產出效益和土地可持續利用水平4大類，指標因子層共包含11項指標（表1）。

考慮到選取的評價指標不是簡單的投入產出指標，數量過多并且具有一定的相關性，因此采用主成分分析法，利用降維思想把多指標轉化為少數幾個綜合指標，進一步將各個綜合得分進行百分制轉換，具體公式如下：

式（1）中，Mi為各省（區、市）的土地可持續集約利用的綜合得分，Mmax、Mmin分別為各省（區、市）的土地可持續集約利用的綜合得分的最大值和最小值。

（2）違法用地對土地可持續集約利用的空間影響模型。為考察違法用地對土地可持續集約利用的空間影響，本文借助空間面板數據模型進行檢驗。空間面板數據模型包含兩類，一類是內生交互項，被稱為空間滯后模型（SAR）；另一類是誤差項之間交互作用，被稱為空間誤差模型（SEM）。之后又有學者對SEM進行了拓展，提出了空間杜賓模型（SDM），該模型既包含了解釋變量的空間滯后項，還包括了被解釋變量的空間滯后項。三類模型的基本形式如下：

式（2）—式（4）分別為SAR、SEM和SDM模型的基礎形式。其中，yit為橫截單元i在t時期的內生被解釋變量（i= 1，2，…，N；t= 1，2，…，T）。xit為1×k維的外生解釋變量，β和θ均為變量xit的k×1維系數向量，∑wijyjt為相鄰單位內生變量的交互影響，wij是空間權重矩陣，ρ為用來衡量相鄰兩個單元內生變量互相影響程度的未知參數；εit和φit表示隨機誤差項；μi為空間效應，λi為時間效應。在進行空間面板數據的實證檢驗之前，需要判斷三類模型的適用性，即首先要判斷是否需要引入空間變量。通常采用拉格朗日乘數（LM）檢驗，如果LM的檢驗結果拒絕原假設，則說明了空間面板模型建立的必要性。進一步的采用Wald統計檢驗從三類模型中選擇最佳模型。

表1 土地可持續集約利用評價指標體系Tab.1 Evaluation indexes of land sustainable intensive use

3.2 數據來源與處理

本文以2006—2015年全國31個省份的面板數據為研究對象，具體來源如下：

（1）被解釋變量。土地可持續集約利用水平數據來源于《中國城市統計年鑒》、《中國城市建設統計年報》和《中國環境統計年鑒》，二三產業從業人員、能源消耗（電）以及部分缺失數據從萬德數據庫中獲取。

（2）解釋變量。違法用地程度和土地市場化水平。本文采用當年發生的土地違法案件的數量測度違法用地程度。相關數據來源于《中國國土資源年鑒》。對于土地市場化水平，本文將土地二級市場看作是一個相對比較完善的市場，不作為市場化水平測算的范圍，只考慮土地一級市場。采用的測算公式為：

式（5）中，LM為土地市場化水平，Zi為各交易方式出讓土地的宗數，fi為對應的權重。在權重確定方面，由于劃撥是一種政府行為，不受市場的影響，基本為無償獲取，因此取權重為0；“招拍掛”出讓方式接近于完全市場化，取其權重為1[11]；把“招拍掛”作為一種出讓方式，將其價格看作正常市場交易價格，通過計算并做加權平均得到2006—2015年協議、租賃、其他的平均單位地價，分別為拍賣單位地價的27%、60%、21%，因此確定“招拍掛”、協議、租賃、其他的權重分別為1、0.27、0.6和0.21。

（3）控制變量。選取人口、經濟發展水平和城鎮化水平作為控制變量。其中人口是為了控制人地關系的影響，本文采用人口密度來衡量；經濟發展水平會影響資源利用效率，本文采用人均GDP來測度；城鎮化水平采用城鎮人口比例來測度。相關數據來源于《中國統計年鑒》。

4 實證結果分析

4.1 樣本的空間分布特征分析

從違法用地宗數來看，東部沿海一帶違法用地較為集聚，表現為東部地區違法用地宗數較多，而中部和西部地區較少，整體呈現出由東南部向西北部逐漸減少的階梯式空間分布格局。從土地市場化水平來看，區域差異與經濟水平差異較為一致，整體呈現出由東北到西南逐漸降低的階梯式空間分布格局，東部地區集聚現象較為顯著。從土地可持續集約利用水平來看，除了東中部和中西部地區的少數省份集約利用水平相對較高外，其余省份均處于中等水平，區域差異集聚現象并不明顯。總體來看，土地市場化水平較高的省份土地可持續集約利用水平也相對較高，但同時違法用地宗數也相對較多。

4.2 計量模型估計結果分析

（1）Moran’s I指數。在進行相關空間計量分析之前，首先對土地可持續集約利用進行空間自相關分析，用Moran’s I來計算土地可持續集約利用的空間相關性，其公式為：

從表2可以看出，2006—2015年Moran’s I均顯著，說明2006年以來間中國土地可持續集約利用存在顯著的空間關聯特征，因此可以將空間影響因子引入模型中來刻畫土地可持續集約利用的空間關聯性。本文首先構建不包含空間交互作用的面板數據模型：

式（7）中，Sit為i地區t時期的土地可持續集約利用水平，LIit為i地區t時期的違法用地程度，Cit為影響土地可持續集約利用的控制變量，Uit表示隨機誤差項，α和β為待估參數。為了進一步考察土地市場化水平的影響，在模型中引入土地市場化水平和二者的交叉項，新的模型如下：

表2 2006—2015年土地可持續集約利用Moran’s I指數Tab.2 Global Moran’s I of land sustainable intensive use from 2006 to 2015

式（8）中，Mit為i地區t時期的土地市場化水平，為了避免計量單位的不同，本文將百分比的土地市場化水平數據進行百分制轉換。其余變量含義同式（7）。首先對上述模型進行了估計，并計算了LM統計量，以及空間、時間和雙固定效應模型下相應的顯著性檢驗。結果顯示，空間固定效應和時間固定效應的LR檢驗結果均在1%顯著性水平下顯著，說明模型中既包含空間固定效應也包含時間固定效應，因此，應該在空間和時間固定效應模型的基礎上計算LM統計結果。空間和時間固定效應模型的LM spatial lag和R-LM spatial lag均未通過檢驗，而LM spatial error和R-LM spatial error結果顯示在10%顯著性水平下顯著，則說明SEM模型成立。本文采用的模型為：

Hausman檢驗（全國）的結果表明不能拒絕存在隨機效應的原假設，因此采用空間和時間隨機效應下的SEM模型更有效。模型1、2的R-squared分別為0.7734和0.7737，表明兩個回歸方程的擬合優度都很好。從全國層面的估計結果來看，模型1中，違法用地系數不顯著，說明整體上違法用地本身對土地可持續集約利用的影響并不顯著。而在模型2中違法用地系數顯著為負，違法用地與土地市場化的交互作用顯著為正，說明在土地市場化背景下，市場參與者在經濟利益驅動下進行尋租，二者的交互作用使得違法用地對土地集約利用的負向作用被強化，從而導致違法用地對土地可持續集約利用產生了顯著的負向作用，這與間接影響路徑相吻合。從模型1、2的空間誤差項系數可以看出，違法用地和土地市場化在空間上存在顯著的正向溢出效應，說明一個地區市場化改革的成功會給相鄰地區帶來模仿效應，當然，違法用地行為也具有傳染效應，容易受到相鄰地區的模仿。

考慮到可能存在空間異質性，本文進一步對東、中、西部進行了實證檢驗。首先從模型1可以看出，東部地區違法用地對土地可持續集約利用存在顯著正向影響，而中部和西部地區均不顯著，這可能與區域的經濟發展水平有直接關系。東部地區經濟發達，土地獲取成本較高，這迫使企業違法用地的動機更充分，在一定程度上帶動了地區投資與就業，促進了地方財政的增長，從而促進土地可持續集約利用，當然對土地可持續集約利用的正向影響也越顯著。加入土地市場化水平變量后，東部地區的違法用地回歸系數明顯降低，且顯著為負，這表明土地市場化水平對違法用地的影響極大，而違法用地與土地市場化改革的交叉項顯著為正，土地市場化水平變量的回歸系數顯著為正。這說明東部地區盡管土地市場化水平較高，但是由于東部地區的地價也較高，土地資源相對稀缺，面對激烈的市場競爭，土地使用者違法用地的意愿被強化，同時也表明東部地區在經濟發展轉型和土地資源短缺的雙重壓力下，違法用地已經成為了制約土地集約利用的重要因素。中部地區的違法用地系數值在加入土地市場化水平變量后顯著為負，其對土地可持續集約利用的負向影響加劇，且影響程度大于東部地區，土地市場化系數顯著為負，其交叉項并不顯著。由于現階段中部地區的土地可持續集約利用水平處于提升階段，市場化改革處于初步形成階段，由于制度等不健全，土地違法現象頻現，耕地破壞嚴重，高污染、高能耗企業較多，產業結構還有待完善。西部地區的違法用地系數值在加入土地市場化水平變量后顯著為正，對土地可持續集約利用具有顯著的正向影響，這是因為西部地區經濟發展較為落后，土地違法在低市場化的背景下能帶來較大的經濟效益，帶動就業，一定程度上促進了土地可持續集約利用。其交叉項并不顯著，源于西部地區土地市場化水平較低，二者相互作用并不顯著。從各地區的空間誤差項系數可知，三個地區違法用地對土地可持續集約利用的影響在空間上均存在明顯的溢出效應，在加入土地市場化變量后，其溢出效應被強化。

5 結論和啟示

本文將土地市場化改革納入到違法用地對土地可持續集約利用影響的理論研究框架內，以全國省域面板數據為研究對象，實證考察了二者之間的關系，研究發現：（1）東部地區違法用地對土地可持續集約利用具有正向影響，其余地區影響均不顯著，這可能與區域的經濟發展水平有關；（2）引入土地市場化水平后，東部和中部地區違法用地對土地可持續集約利用的負向影響被強化，且中部地區高于東部地區。而西部地區的影響作用相反，加入土地市場化因素后違法用地對土地可持續集約利用的影響顯著為正；（3）違法用地對土地可持續集約利用的影響在空間上具有溢出效應。

基于此，本文得到一些啟示：首先，改革財稅體制，處理好征地制度改革與土地財政依賴之間的關系，弱化地方政府土地違法的內在動力[16]；同時規范土地招拍掛出讓的操作程序，建立土地出讓全過程的監督管理體系，避免為招商引資而低價或零地價供地的情況發生，減少土地違法行為。其次，強化農民土地權利，明晰農民所享有的土地產權，完善征地程序，充分保證被征地農民能夠與政府進行平等的博弈。再次，創新土地出讓方式，如兩階段出讓、彈性出讓方式等，從而提高土地的周轉使用效率，探索土地租賃制度。最后，建議實施分區域差異化管理。中部、東部地區在在土地市場化改革的過程中應加強土地違法現象的防范，并且重視土地資源的二次開發利用；西部地區應積極提升自身經濟水平，利用自身的資源稟賦，彌補地理環境上的劣勢，積極尋找提高土地使用強度、土地產出效益的有效方式。

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