2017年中國主要風電政策梳理

本刊|夏云峰

2017年，我國各級政府繼續在政策層面大力推動風電發展，從中央到地方陸續出臺多項文件為破解行業難題、提升發展質量做支撐。是年，電力市場化改革持續推進，可再生能源綠色電力證書自愿認購交易正式啟動。加快解決棄風限電問題被提到前所未有的高度，一系列舉措落地。同時，國家主管機構引導行業加速降低成本，開展了風電平價上網示范工作。

規劃類文件密集出臺

2017年發布的風電規劃文件中，引發行業廣泛關注的是《國家能源局關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》。為實現可再生能源產業持續健康有序發展，該文件提出加強可再生能源目標引導和監測考核、創新發展方式促進技術進步和成本降低，多措并舉擴大補貼資金來源等措施，并以附件的形式公布了各省2017—2020年的風電新增建設規模。其中，河南和河北是新增規模最大的兩個省，分別達到1200萬千瓦、1139萬千瓦。全國累計新增裝機超過1.1億千瓦，遠高于“十三五”規劃設定的目標。

此外，河南、江蘇、四川、安徽等十多個省份也陸續出臺各自的能源、可再生能源、風電“十三五”規劃，對發展目標、重點任務、保障措施等進行部署。

梳理發現，各地對“十三五”期間風電的發展寄予很高期望。比如，江蘇提出打造千萬千瓦風電基地，到2020年，累計并網裝機容量達到1000萬千瓦。山東則計劃到2020年，使本省的風力發電裝機容量達到1400萬千瓦。

上述文件的一大亮點是，分散式風電受到高度重視，“堅持集中開發與分散開發相結合”“推動風能資源適宜、靠近負荷中心的分散式風電項目建設”等表述頻現其中。

2017年5月27日，《國家能源局關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》下發，在業內產生強烈反響。《通知》提出按照“統籌規劃、分步實施、本地平衡、就近消納”的總體原則加快推動分散式風電開發，并對建設技術要求做出嚴格規定，包括接入電壓等級為35千伏及以下電壓等級、充分利用電網現有變電站和配電系統設施、鼓勵多點接入等。該政策還規定各省級能源主管部門應結合實際情況及時滾動修編規劃，分散式接入風電項目不受年度指導規模的限制。已批復規劃內的分散式風電項目，鼓勵各省級能源主管部門研究制定簡化項目核準程序的措施。電網企業要統籌考慮系統安全運行和系統接入總容量等因素，對供電區域內的分散式接入風電項目規劃方案出具意見函，及時確保規劃內的項目接入電網。

在省級層面，河南是發展分散式風電最為積極的省份之一，于2017年11月21日出臺《河南省“十三五”分散式風電開發方案》，共涉及124個項目，總裝機210.7萬千瓦。

2017年風電規劃中另一個值得關注的點是海上風電。河北、山東、江蘇、上海、廣東、海南等沿海省份均公布了自己的“十三五”海上風電發展方案。其中，《江蘇省“十三五”能源發展規劃》提出，將推動連云港、鹽城、南通海域海上風電開發，到2020年，海上風電累計并網350萬千瓦。《廣東省“十三五”能源結構調整實施方案》則要求加快發展海上風電，到2020年年底，開工建設海上風電裝機容量約1200萬千瓦以上，其中建成200萬千瓦以上。大力發展海上風電，對于優化沿海地區的能源消費結構、發展海洋經濟具有重要的現實意義。

發展低風速風電和海上風電，都應遵循集約用地、用海的原則，這對風電機組單機效率提出了更高要求。此外，面對更加分散的項目、更短的時間窗口期，運維必須更加高效。因此，大容量機組研發和運維模式創新成為各類規劃重點推動的工作。國家發展改革委和國家海洋局在《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》中就要求，加強5兆瓦、6兆瓦及以上大功率海上風電設備研制。

山東、吉林、湖南等也公布了各自的大兆瓦機組研發計劃。其中，山東在其《“十三五”戰略性新興產業發展規劃》中提出，重點發展陸上3兆瓦以上、海上10兆瓦以上大型風力發電機組，發展風電機組在線監測與故障診斷、風電場功率預測、遠程監控、能量管理、區域集控系統，提升風能監測應用水平。

著力解決并網與消納

過去的一年，在解決風電的并網與消納問題方面，看點頗多。

2017年3月5日，國務院總理李克強在向十二屆全國人大五次會議作政府工作報告時強調，要抓緊解決機制和技術問題，優先保障清潔能源發電上網，有效緩解棄水、棄風、棄光狀況。

按照中央的要求，國家發展改革委和國家能源局于2017年11月8日印發《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，其中為解決棄風限電問題設定的目標是，2017年，可再生能源電力受限嚴重地區的棄風狀況明顯緩解。甘肅、新疆的棄風率降至30%左右，吉林、黑龍江和內蒙古的棄風率降至20%左右。其他地區風電年利用小時數應達到國家能源局2016年下達的本地區最低保障收購年利用小時數（或棄風率低于10%）。到2020年，在全國范圍內有效解決棄風問題。

為此，文件從完善開發利用機制、充分發揮電網關鍵平臺作用、多渠道拓展本地消納等方面設置了多項保障措施。比如，要求省級電力運行管理部門在編制年度優先發電、優先購電計劃時，應預留規劃內可再生能源發電保障性收購電量，并會同能源管理部門做好可再生能源發電保障性收購與電力市場化交易的銜接。合理引導自備電廠履行社會責任參與可再生能源電力消納，并通過市場化手段對調峰成本給予經濟補償。

《方案》還對各方職責進行了界定。其中，國家發展改革委、國家能源局負責可再生能源消納工作總體方案的制定和協調。各省級能源管理部門會同有關部門制定促進本地區可再生能源電力有效利用的政策措施；棄風嚴重地區的省級能源管理部門會同有關部門和電網企業等制定本區域可再生能源電力消納專項方案；具備消納可再生能源電力市場空間的跨省跨區輸電通道受端省份應制定本地區擴大可再生能源電力消納的目標。電網企業要積極整合各方面資源，擴大可再生能源電力輸送和消納利用。

《方案》的最后一項條款就強化監測評價做出規定，國家能源局對各省份可再生能源電力消納情況進行監測，并按年度公布監測評價結果，對棄水、棄風、棄光嚴重的地區按月監測、按季評估、按年預警。國家能源局按年度向社會公布各省份可再生能源占能源消費量比重以及可再生能源電力消納量占全社會用電量比重、非水可再生能源電力消納量占全社會用電量比重等相關比重指標及其升降情況；對跨省跨區輸電通道，公布其總輸電量中可再生能源電量占比情況；對棄風率、棄光率超過5%的地區，公布其棄風、棄光電量及棄風率、棄光率數據及與上年度同比升降情況。

而在上述文件下發前，國家能源局已經公布了2017年全國風電投資監測預警結果：內蒙古、黑龍江、吉林、寧夏、甘肅、新疆（含兵團）等省份為風電開發建設紅色預警區域。按照相關要求，在這些省份，不得核準建設新的風電項目，電網企業不得受理風電項目的新增并網申請，派出機構不再對新建風電項目發放新的發電業務許可。這是自國家能源局2016年建立風電投資監測預警機制以來，第二次發布此類預警結果，對風電投資起到了很好的引導作用。

在促進風電消納方面，另外兩份重要文件是《關于有序放開發用電計劃的通知》和《關于做好煤電油氣保障工作的通知》。前者要求，國家規劃內的既有大型風電、太陽能等清潔能源發電，通過優先發電計劃予以重點保障。后者則提出，各地要認真執行優先發電計劃，密切跟蹤并及時公開進度，切實促進清潔能源多發滿發，優先上網。電網企業應在保證安全的條件下優化火電機組運行方式，為清潔能源上網騰出空間。這些規定實際上是對《可再生能源法》《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》等政策精神的再次確認。

與此同時，一些存在棄風限電問題的省份也積極采取措施。

山西省四部門專門編制《山西省可再生能源發電全額保障性收購暨補貼管理辦法》，其中的第七條規定，山西省經信委在編制年度發電調控目標時，根據可再生能源全額保障性收購利用小時數，預留保障性收購電量部分，作為優先年度發電計劃。第十四條提出，電網企業與可再生能源發電企業在共同做好可再生能源功率預測預報的基礎上，將發電計劃和合同逐步納入到日前計劃，優先安排可再生能源發電。第三十九條明確，電網企業應優先執行可再生能源發電計劃和可再生能源電力交易合同，保障風能等可再生能源發電享有最高優先調度等級，不得要求可再生能源發電項目以向優先級較低的項目支付費用的方式實現優先發電。

《甘肅省新能源消納實施方案》則給出了該省解決棄風限電問題的總體目標，力爭2017年棄風率較2016年下降10個百分點以上，到2020年，棄風限電問題得到有效解決。為此，《方案》提出，建立新能源優先發電調度機制，認真落實可再生能源發電保障性收購制度，安排年度發電計劃時，按照新能源、調峰調頻和安全約束電源、供熱機組、水電的順序，安排優先發電計劃。并要求該省發展改革委牽頭建立可再生能源利用目標考核制度，明確各地區和主要能源企業利用新能源的目標。

目前來看，上述舉措產生了一定效果。國家能源局的數據顯示，2017年，全國風電棄風電量同比減少78億千瓦時，棄風率同比下降5.2個百分點，實現 “雙降”。

市場化改革加速推進

建立市場化機制是實現可再生能源電力優先上網以及解決補貼問題的核心路徑。2017年，這方面的工作實現重大突破。

2017年新春伊始，國家發展改革委、財政部、國家能源局就向可再生能源行業釋放重大利好，發布了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，業內翹首企盼多年的綠證交易終于落地。

按照《通知》的規定，綠色電力證書認購自2017年7月1日起正式啟動，認購價格按照不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額由買賣雙方自行協商或者通過競價確定認購價格。風電、光伏發電企業出售可再生能源綠色電力證書后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。

在職責分工方面，國家可再生能源信息管理中心依托可再生能源發電項目信息管理系統，建設和管理全國綠色電力證書核發和認購平臺，做好風電、光伏發電企業的綠色電力證書核發工作，并組織開展全國綠色電力證書認購工作。國家可再生能源信息管理中心定期統計并向全社會發布風電、光伏發電企業綠色電力證書的售賣信息。各風電、光伏發電企業負責按照相關要求及時在國家能源局可再生能源發電項目信息管理系統填報信息。各電網企業負責做好補貼核減工作，并協助做好發電項目結算電量的復核。

《通知》還提出，將根據市場認購情況，自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。

《綠色電力證書核發及自愿認購規則》也隨文公布，詳細規定了綠證的核發規則、認購規則、認購監管等。

綠證交易政策下發后，中國可再生能源學會風能專業委員會（CWEA）第一時間進行了解讀，指出這種市場化的方式，不僅是解決可再生能源電力補貼資金來源和提高補貼效率的有效辦法，并且可以通過市場化交易實現可再生能源電力優先上網。同時，它還可以促使企業不斷提高管理效率和技術水平。

但從實際情況來看，實施效果并不理想。這主要是因為，公眾對綠證等概念認識不夠，參與綠色電力消費的動力不足；對于企業用戶缺少外部激勵和內部驅動。因此，除了加強宣傳，推行綠證強制約束交易，并配套配額制則是勢在必行。

國家發展改革委、國家能源局于2017年8月28日下發的《關于開展電力現貨市場建設試點工作的通知》也引發輿論關注。文件提出，2018年底前啟動電力現貨市場試運行，選擇南方（以廣東起步）、蒙西、浙江、山西、山東、福建、四川、甘肅等8個地區作為第一批試點。

《通知》明確的試點工作目標是，試點地區應圍繞形成日內分時電價機制，在明確現貨市場優化目標的基礎上，建立安全約束下的現貨市場出清機制和阻塞管理機制。組織市場主體開展日前、日內、實時電能量交易，實現調度運行和市場交易有機銜接，促進電力系統安全運行、市場有效運行，形成體現時間和位置特性的電能量商品價格，為市場主體提供反映市場供需和生產成本的價格信號。

在分工上，試點工作第一責任單位由試點所在省人民政府明確，負責統籌推進試點工作，提出明確的試點工作時間表和任務分工表。國家發展改革委、國家能源局會同有關省份組織推動區域電力現貨市場建設試點工作，并組織編制電力現貨市場運營系統和電力市場結算管理系統等功能規范和建設大綱，在試點地區試行。國家電網公司、南方電網公司和內蒙古電力（集團）有限責任公司應積極推動開展電力現貨市場建設試點相關工作，并給予充分的人、財、物支持。

啟動電力現貨市場試點以及可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易，無疑讓業界對2018年的電力體制改革充滿期待。

平價上網示范終破局

降低風電開發成本，提高其市場競爭力，一直是業內追求的目標。《可再生能源發展“十三五”規劃》確定的一個目標就是，到2020年，風電項目電價可與當地燃煤發電同平臺競爭。

2017年11月8日，國家發展改革委在其印發的《關于全面深化價格機制改革的意見》中再次提出上述目標，要求根據技術進步和市場供求，實施風電等新能源標桿上網電價退坡機制，2020年實現風電與燃煤發電上網電價相當。

表1 2017年中國主要風電政策一覽

發文時間 文件標題 文號 發文單位2017.3.29 關于有序放開發用電計劃的通知 發改運行〔2017〕294號 國家發展改革委、國家能源局2017.4.1 國家能源局綜合司關于印發《2017年能源領域行業標準化工作要點》的通知 國能綜科技〔2017〕216號 國家能源局2017.4.16 關于印發吉林省戰略性新興產業“十三五”發展規劃的通知 吉政辦發〔2017〕29號 吉林省人民政府2017.4.18 關于開展可再生能源電價附加補助資金清算工作的通知—財政部、國家發展改革委、 國家能源局2017.4.19 關于印發廣東省海洋經濟發展“十三五”規劃的通知粵海漁〔2017〕94號 廣東省海洋與漁業廳、廣東省發展改革委2017.4.24 關于印發湖北省可再生能源發展“十三五”規劃的通知鄂發改能源〔2017〕194號 湖北省發展改革委2017.4.26 關于印發甘肅省新能源消納實施方案的通知 甘政辦發〔2017〕72號 甘肅省人民政府2017.4.28 關于印發江蘇省“十三五”能源發展規劃的通知 蘇政辦發〔2017〕62號 江蘇省人民政府2017.4.28 關于印發《山西省可再生能源發電全額保障性收購暨補貼管理辦法》的通知 晉監能〔2017〕6號 山西省發展改革委、經信委、財政廳、山西能監辦2017.4.30 關于印發《安徽省能源發展“十三五”規劃》的通知皖政辦〔2017〕41號 安徽省人民政府2017.5.2 關于印發《山東省新能源和可再生能源中長期發展規劃（2016-2030年）》的通知 魯發改能源〔2017〕418號 山東省發展改革委2017.5.8 關于印發《貴州省能源發展“十三五”規劃》的通知黔發改能源〔2017〕686號貴州省發展改革委、貴州省能源局2017.5.17 關于開展風電平價上網示范工作的通知 國能發新能〔2017〕49號 國家能源局2017.5.25 關于印發《山西省“十三五”新能源產業發展規劃》的通知—山西省發展改革委2017.5.27 關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知國能發新能〔2017〕3號 國家能源局2017.6.1 關于印發安徽省可再生能源發展“十三五”規劃的通知—安徽省能源局2017.6.9 關于印發《寧夏回族自治區戰略性新興產業發展“十三五”規劃》的通知寧發改高技〔2017〕378號寧夏回族自治區發展改革委2017.6.23 關于印發《北京市“十三五”時期能源發展規劃》的通知京政發〔2017〕18號 北京市人民政府2017.6.30 關于印發自治區能源發展“十三五”規劃的通知 內政辦發〔2017〕115號 內蒙古自治區人民政府2017.7.7 關于印發進一步優化全省清潔能源運行調度實施方案（試行）的通知 閩經信能源〔2017〕185號 福建省經濟和信息化委員會、福建省物價局、福建能源監管辦2017.7.17 關于印發《吉林省新能源和可再生能源“十三五”發展規劃》的通知—吉林省能源局2017.7.19 關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見國能發新能〔2017〕31號 國家能源局

發文時間 文件標題 文號 發文單位2017.8.28 關于開展電力現貨市場建設試點工作的通知 發改辦能源〔2017〕1453號國家發展改革委、國家能源局2017.8.30 關于印發《河南省“十三五”可再生能源發展規劃》的通知豫發改能源〔2017〕916號 河南省發展改革委2017.8.31 關于公布風電平價上網示范項目的通知 國能發新能〔2017〕49號 國家能源局2017.9.5 關于印發《甘肅省“十三五”能源發展規劃》的通知甘政辦發〔2017〕156號 甘肅省人民政府2017.9.13 關于印發河北省“十三五”能源發展規劃的通知 冀政辦字〔2017〕114號 河北省人民政府2017.9.14 關于做好煤電油氣運保障工作的通知 發改運行〔2017〕1659號 國家發展改革委2017.10.28 關于印發湖北省能源發展“十三五”規劃的通知 鄂政發〔2017〕51號 湖北省人民政府2017.11.8 關于全面深化價格機制改革的意見 發改價格〔2017〕1941號 國家發展改革委2017.11.8 關于河南省分散式風電開發方案的公示 — 河南省發展改革委2017.11.8 關于印發《解決棄水棄風棄光問題實施方案》的通知發改能源〔2017〕1942號 國家發展改革委、國家能源局2017.11.21 關于下達河南省“十三五”分散式風電開發方案的通知豫發改能源〔2017〕1203號河南省發展改革委2017.12.5 新疆維吾爾自治區“十三五”風電發展規劃 — 新疆維吾爾自治區發展改革委2017.12.6 關于調整風電項目核準權限的通知 湘發改能源〔2017〕1129號湖南省發展改革委2017.12.13 關于修訂《吉林省新能源優先調度工作實施細則（試行）》的通知—吉林省能源局2017.12.25 關于印發《廣東省“十三五”能源結構調整實施方案》的通知粵發改能電函〔2017〕6733號 廣東省發展改革委

為此，2017年5月17日，國家能源局正式下發《關于開展風電平價上網示范工作的通知》，要求各省份、新疆兵團能源主管部門組織風電開發企業申報平價上網示范項目，遴選1～2個項目于2017年6月30日前報備國家能源局。

該文件規定，示范項目建設規模由各省份、新疆兵團能源主管部門與電網企業協商確定，不受年度規模指標的限制。風電紅色預警地區應嚴格限定示范項目的規模，不得超過10萬千瓦。示范項目的上網電價按當地煤電標桿上網電價執行，相關發電量不核發綠色電力證書。

為確保示范效果，《通知》還要求電網企業做好與示范項目配套的電網建設工作，確保配套電網送出工程與風電項目同步投產。項目建成后要及時與風電開發企業簽訂購售電合同，同時應充分挖掘系統消納潛力，優先滿足就近消納要求，確保風電平價上網示范項目不限電。

經過三個多月的遴選，2017年8月31日，國家能源局公布風電平價上網示范項目名單。共有13個項目入選，總裝機規模為70.7萬千瓦，分布在河北（5個）、甘肅（3個）、新疆（2個）、黑龍江（2個）、寧夏（1個）等“三北”地區。這主要是因為該地區風能資源較好，排除棄風限電、亂收費等額外的不必要成本，風電已經具備了實現平價上網的條件。

業內專家指出，此次開展平價上網示范，目的在于厘清風電真實的成本構成，明確能夠實現平價上網的邊界條件，為未來推動風電平價上網提供政策依據。同時，它也為進一步降低度電成本指明了技術和管理創新的方向。

除了以上幾個方面，2017年出臺的風電政策還涉及標準修訂、項目核準程序調整、補貼發放等，對優化行業管理、推動產業健康發展起到重要保障作用。