央地財政事權(quán)和支出責(zé)任再劃分

□鄭毅

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授）

隨著央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革大幕的緩緩開啟，《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》甫一亮相，即為新時代中國特色縱向府際關(guān)系的制度發(fā)展“大戲”注入了一股清新之風(fēng)。雖然尚有些許差強(qiáng)人意，但畢竟已然踩著十九大全面深化改革的“鼓點”，邁出了難能可貴的第一步

2018年1月底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號）（下稱《方案》），這是對中共十九大“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的制度回應(yīng)，在全面依法治國背景下對此進(jìn)行法治解讀，意義深遠(yuǎn)。

從規(guī)范基礎(chǔ)到基礎(chǔ)規(guī)范：《方案》中的憲法鏡像

現(xiàn)行《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”《方案》對該款給予了全面呼應(yīng)。

1.民主集中制。《憲法》第3條作為“民主集中制條款”的內(nèi)核之一即“對人民負(fù)責(zé)”。相應(yīng)地，《方案》原則一即是強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”，以“更好地為人民群眾提供基本公共服務(wù)”的方式維護(hù)人民的根本利益，通過明確“人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的與人直接相關(guān)的主要基本公共服務(wù)事項”的中央和地方支出責(zé)任劃分來最終實現(xiàn)。

2.中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第一，制度由中央建構(gòu)。《方案》原則二“堅持財政事權(quán)劃分由中央決定”，明確“基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)范圍、支出責(zé)任分擔(dān)方式、國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)由中央確定”。第二，規(guī)則由中央解釋。《方案》明確，“將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補(bǔ)助對象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點保障的主要基本公共服務(wù)事項，首先納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍，目前暫定為八大類18項。”這一方面解釋了規(guī)制范疇，另一方面通過開放性體系為日后預(yù)留了充沛的解釋空間。第三，改革由中央推進(jìn)。《方案》原則二強(qiáng)調(diào)：“明確地方政府職責(zé)，充分發(fā)揮地方政府區(qū)域管理優(yōu)勢和積極性，保障政策落實。”第四，由中央監(jiān)督實施。《方案》明確要求：“中央財政在落實中央承擔(dān)的支出責(zé)任、做好資金保障的同時，要切實加強(qiáng)對地方財政履行支出責(zé)任的指導(dǎo)和監(jiān)督。中央有關(guān)部門要積極推動相關(guān)基本公共服務(wù)領(lǐng)域管理體制改革，調(diào)整完善制度政策，指導(dǎo)和督促地方落實相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。”

3.充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。第一，《方案》原則三“堅持保障標(biāo)準(zhǔn)合理適度”是對《憲法》該款規(guī)定的直接呼應(yīng)：既兼顧包括中央財政在內(nèi)的“各級財政”的基本適用場域，又通過“量力而行”凸顯了對相關(guān)層級積極性的維護(hù)。第二，《方案》原則四“堅持差別化分擔(dān)”暗含了對財政充沛地方的過度轉(zhuǎn)移支付和對財政孱弱地方的過少轉(zhuǎn)移支付均不利于地方政府在提供基本公共服務(wù)過程中主動性和積極性充分發(fā)揮的立場。第三，《方案》原則五“堅持積極穩(wěn)妥推進(jìn)”強(qiáng)調(diào)其實施過程中對具體方案的動態(tài)調(diào)整，避免由于思路僵化和體系內(nèi)耗導(dǎo)致改革積極性的喪失。

《方案》的制度亮點與改革嘗試

1.《方案》是中央和地方財政支出責(zé)任劃分的實操指南。第一，劍指問題要害。目前對于中國特色的單一制背景下中央和地方共同事權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分相對滯后，《方案》則直接指向這一最關(guān)鍵、最艱巨的制度癥結(jié)，犯其至難，圖其至遠(yuǎn)。第二，作為行為指南的規(guī)范無疑越細(xì)越佳。《方案》涉及的18類基本公共服務(wù)事項中，有10類事項的中央和地方支出責(zé)任比例被具體量化，8類未作具體量化的事項則是根據(jù)實際情況作出的策略化處理。第三，一定程度上規(guī)避“一刀切”。一方面，《方案》通過地區(qū)分檔的方式，對中等職業(yè)教育國家助學(xué)金等8類設(shè)定不同的中央和地方支出責(zé)任分擔(dān)比例；另一方面，對貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助等基本公共服務(wù)事項則通過進(jìn)一步類型化以確定支出責(zé)任分擔(dān)方案。如：“國家試點所需經(jīng)費(fèi)，由中央財政承擔(dān)；地方試點所需經(jīng)費(fèi)，由地方財政統(tǒng)籌安排，中央財政給予生均定額獎補(bǔ)。”

2.《方案》推動中央和地方支出責(zé)任改革的體系發(fā)展。第一，2013年十八屆三中全會要求“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，將“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”，提出“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)”。第二，2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，其適度增加中央支出責(zé)任、充分關(guān)注省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度體系、嚴(yán)控轉(zhuǎn)向財政轉(zhuǎn)移支付等制度內(nèi)涵均在《方案》中得以充分體現(xiàn)。第三，《方案》出臺本身，意味著2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中，“2017-2018年總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革經(jīng)驗，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展”這一預(yù)設(shè)時間表的精準(zhǔn)實現(xiàn)。第四，《方案》擇取2017年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中的八大類18項內(nèi)容具體地予以推進(jìn)和落實。總之，從基本意圖確立的“決定”，到初步方案形成的“意見”，經(jīng)過新時代全要素整合的“規(guī)劃”，到最后作為具體應(yīng)對策略的“方案”，文件名稱的變化過程本身即形象地彰顯了《方案》所屬的頂層設(shè)計政策體系的內(nèi)在敘事邏輯。

目前對于中國特色的單一制背景下中央和地方共同事權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分相對滯后，《方案》則直接指向這一最關(guān)鍵、最艱巨的制度癥結(jié)，犯其至難，圖其至遠(yuǎn)。

3.《方案》是對中央和地方共同事權(quán)劃分的權(quán)威補(bǔ)充。在規(guī)范上，地方組織法第59條列舉的縣級以上地方各級人民政府的10類事權(quán)在內(nèi)容上與《憲法》第89條列舉的中央人民政府的事權(quán)之間并未體現(xiàn)出明顯的屬性差異，而第59條“辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項”的兜底規(guī)定又進(jìn)一步模糊了中央和地方事權(quán)的劃分邊界。作為中央人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，《方案》雖然不具備正式法律淵源的屬性，但從一個相對權(quán)威的層面對前述規(guī)制空白給予了必要的補(bǔ)強(qiáng)。

邁向體系化和法治化的中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分

1.《方案》對制度框架問題回應(yīng)有限。其所涉及的僅是基本公共服務(wù)領(lǐng)域之一部分。究竟要多少個《方案》才能形成完整的中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分制度體系，且能夠同時確保這些《方案》之間能夠無縫對接并絕對不會掛一漏萬？中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分有兩種進(jìn)路：一是體系先行，以基本制度框架的確定為基礎(chǔ)，自上而下地實現(xiàn)規(guī)則的充沛化；二是規(guī)則先行，以若干主要規(guī)則基本齊備為基礎(chǔ)，自下而上地提煉一般性制度要素。將兩者有效整合顯然是更為科學(xué)的選擇：一方面，中央和地方事權(quán)劃分的前提在于被劃分的樣本屬于國家權(quán)力行使的范圍，這就需要在國家與社會、國家與市場之間首先劃出明確的“楚河漢界”；另一方面，從《方案》中提煉區(qū)分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的一般規(guī)律，當(dāng)其他類似的《方案》陸續(xù)出臺并能夠代表足夠?qū)挿旱氖聶?quán)樣本時，這些《方案》中的調(diào)整規(guī)范的“最大公約數(shù)”就會自然呈現(xiàn)為中央和地方事權(quán)與支付責(zé)任劃分的制度框架。

2.《方案》局限于政策層面，在中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任制度體系構(gòu)建方面任重道遠(yuǎn)。在中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度的構(gòu)建過程中，政策手段和法律手段其實存在分工：政策手段既聚焦頂層設(shè)計，指引法制建設(shè)的方向（如十八屆三中全會《決定》），也聚焦基層實施，確保制度意圖真正實現(xiàn)（如《方案》），而位處中間層級的法律手段則更多地扮演構(gòu)建原則體系、提供規(guī)范背書等功能。而在央地事權(quán)和支出責(zé)任制度體系的三元劃分中，除政策體系建設(shè)成果顯著外，法律體系和法政互動體系的建設(shè)均有待強(qiáng)化。這既關(guān)系央地事權(quán)和支出責(zé)任制度一般原則的明確性，也關(guān)系中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任制度體系的完整性和權(quán)威性，更關(guān)系新時代中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任體制改革與中共十九大“全面依法治國”精神的契合性。

3.《方案》尚有一些技術(shù)性的次生問題亟待回應(yīng)。第一，一般認(rèn)為，中央和地方支出責(zé)任劃分是中央和地方事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的衍生，而特定的支出責(zé)任劃分也能在相當(dāng)程度上管窺其所對應(yīng)的事權(quán)結(jié)構(gòu)模式。然而《方案》對于18類事項支出責(zé)任的具體分配在相當(dāng)程度上模糊了中央、高層地方、中層地方和基層地方不同層級事權(quán)的應(yīng)然歸屬。雖然中央通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充基層財政支出缺口、緩解地方財政壓力無可厚非，但由于中國中央和地方事權(quán)劃分尚未真正規(guī)范化，《方案》的規(guī)則設(shè)計就很容易被誤解為中央對相關(guān)事權(quán)劃分的基本立場。第二，透過《憲法》第3條第4款的精神，《方案》通過提供中央轉(zhuǎn)移支付比重的方式調(diào)動地方積極性，又應(yīng)如何兼顧中央主動性和積極性的發(fā)揮？其實，特定地方財政支出能力的不足并非只有加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的“華山一途”，遠(yuǎn)到對口援疆和對口援藏，近到2017年《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案》，對口支援的成效和經(jīng)驗應(yīng)引起充分重視。第三，“地方”的進(jìn)一步類型化尚待加強(qiáng)。一方面，就縱向而言，目前中央財政轉(zhuǎn)移支付大多以省級財政作為中轉(zhuǎn)，但相對于中央和省的具體劃分比例，《方案》對省以下的支出責(zé)任劃分制度設(shè)計依然延續(xù)了原則化和抽象化的問題，進(jìn)展有限；另一方面，就橫向而言，《方案》提倡“差別化分擔(dān)”，但主要面向省、市、縣，并未突出民族自治地方的特殊性，而《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院實施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律規(guī)范對民族自治地方的財政制度特別是優(yōu)惠政策予以了明確、具體的規(guī)定，其與《方案》本身的兼容性調(diào)適同樣值得充分注意。