以供給側改革促中醫藥發展

□張曉歡 黃斌 牛家儒

要實現“十三五”時期國家中醫藥發展目標，必須從中醫藥“機構、人、事”三方面系統性構建中醫藥服務新體系，通過升級中醫藥“人才、技術、資金、土地”等要素結構，增強中醫藥服務新能力

中醫藥供給側改革具有重要意義

1. 中醫藥供給側改革是“十三五”時期供給側改革的內在要求

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“完善中醫藥事業發展政策和機制”。“十三五”規劃也明確指出，要著力推進供給側結構性改革，必須用改革的辦法推進結構調整，擴大有效和中高端供給，增強供給結構適應性和靈活性，推動社會生產力水平整體改善。

2.中醫藥供給側結構性改革是弘揚中華優秀文化的主要抓手

中醫藥學是中華優秀文化的重要代表，其鮮明的文化特色是中華優秀文化的重要標志和載體。以屠呦呦為代表的因中醫藥文化滋養而在世界醫藥科學史上做出重大貢獻的中醫藥科學家們的強勢崛起，開啟了新的中西文明對話的窗口，對提升中國的文化自信和國家文化軟實力具有重要意義。

3.中醫藥供給側結構性改革是推進“健康中國”建設的重要手段

應該中西醫并重，保障國民健康。

“健康中國”須依托大健康產業的發展，大健康產業的發展離不開中醫藥產業的發展。倘若沒有中醫藥產業的充分參與，中國大健康產業只是跟著西醫和醫療器械思路往前推，很難形成自己的獨特競爭力。尤其是，隨著居民生活水平的不斷提升，人民群眾對中醫藥服務的數量和質量也在呈現井噴式增長，中醫藥融醫療、預防、保健、養生、康復于一體的服務功能和產業特色對民眾健康具有重要作用。

中醫藥供給側存在系統性問題

從供給側來看，“中西醫并重”基本上停留在政策指引層面，無論是中醫藥產品和服務供給、發展要素還是中醫藥治理體系都存在一定問題。

1. 中醫藥產品、服務供給不足與優質中醫藥資源加速流失并存

（1）中醫“治未病”市場需求大，相應產品和服務缺口也大。傳統的中醫診療服務并不能充分體現出中醫藥優勢。隨著人們生活水平的提高，對“治未病”的需求越來越多，中醫康復、中醫養生、中醫健康旅游等需求日益增多，遠大于當前中醫藥相關產品和服務的供給量。

（2）中藥秘方、成方不斷流失，“洋中藥”紛紛涌現。中國大量優質中醫藥秘方、成方不斷流失，專利、商標遭到國家機構搶注。“洋中藥”紛紛在中國境內搶注中藥專利，中醫藥竟成了國外企業的搖錢樹。如以色列人向美國申請了“治療消化性潰瘍和痔瘡的中藥組方”專利，說明書中承認組方來源于上海出版的《中華本草》英文版。日本人已經獲得了《傷寒雜病論》《金匱要略方》中的210個古方專利。

（3）中醫藥事業亟須實現區域協調發展。中醫藥資源配置的城鄉差距較大，農村社區中醫藥服務機構和網絡還不健全；低收入人群難以享受高效便利的中醫藥健康服務；基層受限于發展條件，中醫藥事業發展滯后，城市優質中醫藥資源難以實現有效的區域流動。未來尚需采取更加有效的措施來優化城鄉、不同人群、不同區域中醫藥資源的配置，促進中醫藥事業統籌協調發展。

2.中醫藥發展支撐要素質量和水平滯后于時代要求

（1）中醫理論和技術方法更新較慢，亟須與現代科技融合發展。與西醫相比，中醫藥具有中國獨特的理論和方法體系，其診療效果強調治本速度較慢，但被一些學者比照西醫的理論與方法后，得出中醫是偽科學的論斷，加上中醫藥與現代科技手段結合相對滯后，在一定程度上嚴重阻礙了中醫理論與方法的創新。如何運用現代科技對中醫理論進行闡釋和研究，如何借助現代科學技術加強中醫診療標準化和現代化建設，已經成為當前中國中醫藥發展面臨的科學難題。

（2）中醫藥人才培養不足，大大影響了中醫藥產品和服務的供給與長遠發展。從數量上來看，西醫學生培養規模遠大于中醫學生培養規模。從質量上看，由于教材和教學模式等原因，尤其是師承教育體制不健全，很大一部分中醫學生不能適應中醫藥發展的需要。

（3）中西醫經費投入差距較大，中醫藥長期處于投入較少的境地。1949年后，中國各級西醫醫院均納入了國民經濟和社會發展規劃，每年都由財政撥付人頭費、基本建設費、設備費、維修費，而大多數中醫醫院屬于集體所有制醫院，實行自主經營、自負盈虧。直到20世紀80年代中后期，各級中醫院才先后轉制為全民所有制，比西醫醫院晚了近40年。目前，在基建費、維修費、設備添置費撥付上也是重點放在西醫醫院，中醫醫療機構的基礎設施和服務軟件更新投入慢于西醫醫院的投入。

3. 中醫藥“事業、行業、產業”治理遠遠落后于西醫

（1）中西醫藥機構設置差距較大，中醫科室在一些中西醫結合醫院中甚至淪為陪襯。衛生工作和中醫藥工作統一部署力度不夠，沒有體現中西醫并重，不利于中醫藥政策的貫徹和落實。在城市或區域衛生規劃中缺乏對中醫醫療機構、中醫藥政策措施等內容的考慮。已經成立的中醫管理局或者中醫科研等機構不僅存在職能不完備、編制較少的問題，也存在與西醫地位嚴重不對等的問題。由于中醫藥機構的盈利能力弱于西醫藥機構，在醫藥機構用地審批中，中醫藥機構用地往往會受到西醫藥機構的擠壓。

（2）現行中醫藥行業管理體制滿足不了未來中醫藥行業多元化主體發展的需要。隨著社會資本的進入，中醫藥行業日益形成主體多元、充滿活力的發展格局，中醫藥行政管理部門能否有效實現職能轉變，構建符合行業特點和規律的管理體制，是促進中醫藥行業發展的關鍵。

（3）中醫藥產業市場地位遠遠落后于西醫，中醫藥產業體系亟須系統性重建。從產業規范看，中醫藥發展的質量標準體系和成果轉化機制跟不上時代發展的需要，大大阻礙了中醫藥產業的規范化發展。從企業競爭力看，中醫藥企業大多規模較小、競爭力薄弱，亟待通過大型中醫藥國企的兼并重組，提升中國中醫藥企業的抗風險能力。從服務項目看，中醫醫療服務項目與收費標準不匹配。在《全國醫療服務價格項目規范》規定的3966項服務項目中，中醫只有97項。

加快中醫藥供給側改革的政策建議

針對中醫藥供給側問題和發展要求，中醫藥供給側改革需從中醫藥產品和服務提供、中醫藥發展要素投入及中醫藥治理手段更新等三方面齊頭并進，開展系統性改革創新。

1. 優化組織結構，更新中醫服務，建立中醫藥服務新體系

（1）優化中醫藥服務結構。一是支持建立大型中醫院集團。放寬醫院辦院自主權，支持公立中醫醫院與社會資本合辦中醫醫療機構。二是完善中醫診療中心體系。適當放寬中醫醫院的床位規模限制和科室項目限制，支持建立市、縣級各類中醫醫療中心，增加中醫康復專區。三是強化中醫藥網點建設。支持三級中醫醫院到基層設置醫療服務延伸點。支持各區建立中醫流動醫院。支持各區建設中醫健康鄉村、健康社區。

（2）加強中藥保護和開發。一是做好中藥材源頭和流程管理。建立面向全國和世界的中藥種子種苗庫，支持建立中藥材、中藥飲片商品規格研究和推廣中心，支持建立具有國際影響力的第三方中藥質量檢驗檢測中心。二是支持開發名方名藥。簡化中藥制劑申報程序，合理確定在臨床長期使用的古方、秘方、驗方的制劑申報項目。對經過食品藥品監督部門批準的醫療機構中藥制劑，可以在本區域醫療機構調劑使用。

（3）積極拓展中醫藥服務新業態。大力發展醫養結合，鼓勵中醫醫療機構與養老機構合作，將中醫藥養老服務納入醫保支付范圍。促進中醫藥健康服務與信息產業、體育產業、餐飲服務、度假旅游、休閑養生等深度融合。將中醫藥產業發展與時下“田園綜合體”、特色小鎮建設等充分結合起來。

2. 促進要素升級，加強源頭創新，增強中醫藥服務新能力

（1）優化中醫人才梯隊。一是圍繞中醫藥布局，優化人才層次結構。建立健全高層次中醫藥人才配置體系，促進優質中醫藥人才下沉。二是尊重中醫人才培育特色，加強師承體系建設。三是結合現代教育體系，完善中醫藥人才培養模式。

（2）加強中醫技術創新。首先，充分挖掘中醫理論技術，整合產學研多方資源，重點突破中醫藥技術瓶頸。其次，積極引進現代先進技術，融合最新創新科技成果，促進中醫診療技術和方法的提升和創新。再次，加強中醫藥醫療、教育等國際標準建設，培育一批國際市場開拓能力強的中醫藥機構。

（3）拓寬中醫投資渠道。一是加大財政投入，引導發展中醫藥。確保對中醫藥投入的增長比例不低于對醫療衛生投入的增長比例。加大對基層中醫藥服務機構、中醫醫院、中西醫結合醫院、民族醫院的補助比例，并在相應政策上給予合理的支持。二是加快形成中醫藥多元辦醫的新格局。支持社會資本開辦以中醫藥服務為主的各類醫院。保證社會辦中醫醫療機構在市場準入標準和優惠扶持政策方面，與公立醫療機構同等待遇。三是采取向中醫診療服務機構適當傾斜的財稅政策。對中醫藥企業或者個人實行稅收減免，加大研發費用抵扣等普惠性稅收政策。放開與診療相關的中藥臨方制劑、辨證施膳指導、中醫體質辨識餐等項目價格。優先將提供傳統服務的中醫門診部、中醫診所納入醫保簽約范圍。鼓勵保險公司開發中醫藥養生保健、“治未病”等險種。

3. 提升機構職能，完善法規標準，增加中醫藥治理新手段

（1）提升機構管理和監管職能。一是提升中醫藥機構管理地位，切實促進中西醫并重發展。建議考慮將目前的中醫管理局改為中醫藥管理局，根據工作需要合理核定編制和工作職責，實現中醫藥專職化管理。將目前的國家中醫藥管理局列為國務院直屬機構，將地方中醫藥管理局列為地方政府直屬機構，增設相關處室和人員編制。

二是強化中醫藥服務監管。健全中醫醫療質量和服務的統計、監控體系和評價體系，建立中醫藥監督信息數據平臺，加強對中醫醫療服務質量安全、養生保健服務和從業人員機構資質監督。建立中醫藥維權自律專業委員會，通過行政授權、購買服務等方式，將職責委托或轉移給行業組織，發揮其在行業咨詢、標準制定、執業行為、人才培養和第三方評估等方面的重要作用。建立對中醫醫院的行業考核評估制度，構建科學的中醫醫院管理激勵約束機制。

（2）完善法律法規。一是建立中醫藥條例的定期修訂制度。將中醫藥法律法規納入法制宣傳教育規劃，定期組織中醫藥法制宣傳活動。加大中醫藥條例的落實檢查，建立責任追究制度。二是加強中醫藥知識產權保護。參照國家知識產權保護法律和法規，制定和完善中醫藥知識產權保護的條款。建立對中醫藥產權的第三方評估組織，重點對中醫藥無形資產進行評估、保護、轉化。加大對侵權行為的法律制裁力度，完善中醫藥知識產權預警機制，加強對中醫藥知識產權人才的培養。

（3）制定和修訂中醫藥健康服務規范和標準化文件。注重加強中醫藥國際標準化組織建設，推進中醫藥標準國際化，同時對暫不能實行標準化的領域，制定并落實服務承諾、公約、規范，建立網上公告標準制度，發揮標準在發展中醫藥健康服務中的引領和支撐作用。建立健全中醫藥標準化專家委員會，整合專家資源，提供標準化領域的智力支持。完善中醫藥標準化管理體制和運行機制，培養一批中醫藥標準化人才。