新常態下集約用地評價創新研究

吳燕輝　何榮惠

摘要：目前土地節約集約利用已經是土地資源持續有效利用的關鍵手段，在以前的研究中，土地節約利用的研究成果較多，但存在理論基礎較弱、土地集約利用評價的方法較為單一、對土地利用中的環境效應問題不夠重視、土地集約利用評價技術標準還不夠完善。因此，強化土地節約集約利用技術水平勢在必行。文章在對城鎮土地集約利用評價和湖北省多輪開發區土地集約利用評價工作的實踐經驗總結的基礎上，構想土地集約利用評價方法的改進和技術的創新。

關鍵詞：集約利用；技術創新；評價系統

從2008年開始全面展開開發區土地集約利用評價至今，累計參與了武漢、黃石、宜昌等30余個城區及開發區土地集約利用評價工作，積累了豐富的集約用地評價工作經驗。本文就工作中的實踐經驗，在集約用地評價技術方面提一點初淺的意見與建議。

一、評價工作中存在的問題

（一） 評價工作效率和精度有待完善

相對于基準地價更新等已有成熟軟件的項目，目前從事城鎮土地集約利用評價和開發區土地集約利用評價工作的技術承擔機構，多數采用最原始的方式進行項目操作，即圖件運用gis等軟件進行處理，數據運用excel等軟件進行統計分析、報告成果則是word等軟件完成，圖件、數據、成果幾大部分內容是割裂的，從而導致評價工作的效率相對低下，成果精度也難有保障。

（二）技術層面

1. 評價指標體系方面

土地集約利用評價指標體系的選取，在以往的研究中，有采用熵值法，通過構建一套城市土地集約利用評價的指標體系，分析中國特大城市的土地利用集約度分布情況；也有基于因果關系角度的土地集約利用評價指標的選取，最典型的是從壓力、狀態、響應三方面選取指標；目前全范圍開展的開發區土地集約利用評價，其評價指標體系涵蓋土地利用狀況、用地效益、管理績效等三大方面，涉及土地供應率等15個分項指標，具有較好的可操作性，基本能實現評價目標。經過實際評價工作中的檢驗，現行的指標體系仍有待繼續完善：一是目前的產業用地節約集約利用評價，包括城鎮建設用地和開發區的節約集約利用評價，用地效益指標僅考慮了經濟效益指標，未考慮社會、生態效益，從而無法檢驗區域社會、經濟、自然環境的綜合效應，也無法適應新型城鎮化中土地集約利用的要求；二是開發區的土地集約利用評價中，有些指標的實際區分度不高，依據現有指標內涵，管理績效的四個指標，90%以上開發區的指標得分值均為100分，未能實際體現出開發區管理水平的差異性。

2. 理想值方面

理想值方面的問題主要是針對開發區土地集約利用評價。主要表現在：

一是工業用地率等指標非正相關性，應為適度相關。在開發區發展建設過程中，有的開發區內現有的工業用地率存在遠超過城市規劃中的工業用地率的規劃指標。依據《開發區土地集約利用評價規程》（以下簡稱“《規程》”）關于理想值的求值方法和原則，就會出現工業用地率的現狀值大于理想值這種矛盾的情況。一方面工業用地率的理想值要以城市規劃和產業規劃的指標值為主要考量因素，則理想值應遠遠低于現狀值；另一方面，按照《規程》要求，理想值不應低于現狀值。同樣土地利用強度等指標也不是越大，土地利用效益越好，其理想值須考慮經濟發展、土地利用的地質地貌條件等多方面因素。

二是理想值的選取空間大，導致橫向對比困難。開發區土地集約利用評價過程中，各指標的理想值一般有3～4種方法可以選取來確定其理想值，不同的方法確定的結果可能差異會較大，最終的結果也會因理想值的選取方法不同而有差異，這就會造成開發區土地集約利用評價出來的集約利用水平，難以進行同級開發區橫向或縱向的比較，將會對開發區的擴區、升級審批等評價成果的應用產生影響，實際應用效果不佳。

3. 潛力測算方面。

就目前城鎮建設用地節約集約利用評價和開發區土地集約利用評價中的潛力測算方法來看，有其相似之處，測算出來的結果對土地利用過程中的挖潛有很強的實際應用意義，但也存在一些需要改進的地方。比如在開發區土地集約利用評價中，依據《規程》，區域范圍內的已建成農村建設用地歸類為擴展潛力，是開發區范圍內尚可供應的土地。

但通過實際調查得知，對已建成農村建設用地進行再利用為開發區范圍內的國有建設用地，其實際可行性很困難。有的開發區內由于歷史遺留原因，將大片的農村建設用地劃入了開發區范圍，在開發建設過程中，這些農村建設用地如果要變為國有建設用地，存在拆遷、安置、規劃等諸多問題，而且可能存在開發區建設規劃也在規避這些難以挖潛的區域，所以對這部分用地，直接納入開發區尚可供應的土地范圍，會使得開發區評價測算出來的潛力并不能完全釋放，評價結果的應用也就非常有限。關于這些問題的存在，《規程》中并沒有對應的修正方法，也影響了《規程》的可操作性。

二、技術改進及創新建議

針對我們工作中發現的上述三個方面的問題，結合工作中的體會，從以下四個方面提出對于評價工作技術改進以及創新的建議。

（一）技術手段創新—建立評價工作大數據系統

針對評價工作效率低下，成果精度不高的問題，應在遵循《規程》的前提下，以多年來的開發區土地集約利用評價數據為基礎，建立大數據庫，便于國土部門和其他相關部門在大數據中更加便捷地找到所需的基礎數據，以及對應的分析與建議，為決策提供依據。

在技術實施方面，數據錄入、圖件數據處理、評價指標計算、成果出圖等評價技術過程全部由系統控制完成，也有效提升評價工作的效率與精度，經初步系統測試，運用“評價系統”開展土地集約利用評價工作，評價工作效率可提升60%以上，評價工作數據成果準確率基本可達100%。

在應用管理方面，“評價系統”可拓展解決區域特別是當前開發區用地審批中的“圖”、“數”一致管理的薄弱環節，直觀反映各區域內存量土地的利用效率、并對低效或者閑置工業用地的二次開發以及淘汰低效高能耗企業等問題進行核查，同時可與相鄰或同發展級別開發區土地利用情況進行相互直觀比較，有利于集約利用成果的多元化應用。

（二） 指標體系完善建議

一是用地效益應從區域的社會、經濟、自然環境效益幾方面進行綜合評價，以檢驗區域在發展過程中是否以又好又快發展為前提。評價指標建議可增加單位建設用地就業量、工業用地污染控制率等指標，在評價工作中各評價區域可以依據其實際情況進行選用。

二是開發區土地集約利用評價指標方面，管理績效指標中的到期項目用地處置率等區分度不高的指標可作為一個備選指標，各開發區可以在工作中按照實際情況選用。考慮評價成果兩年一更新，可增加相關的動態評價指標，如工業總產值與工業用地地均產值的增長率等指標，來反映開發區用地集約的動態變化狀況，使開發區土地集約利用評價更加契合開發區土地利用的實際情況。

（三）完善潛力測算方法的建議

一是已建成農村建設用地這部分潛力，建議在《規程》中考慮將這部分潛力作為未來有利用可能性的后備資源。

二是細化年均供地面積的修正方法，強化《規程》的可操作性。

三、結語

新型城鎮化建設本身就是一個土地集約利用的過程，土地集約利用評價工作是土地利用的基礎性工作，在促進土地高效利用方面也將更加重要。在以后的土地集約利用評價工作中，需要特別注意基礎數據的準確性、實時性，才能有效結合新技術手段服務于評價工作，使得土地集約利用評價工作更加高效、精準地為區域集約用地提供依據。

參考文獻：

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[3]馮科，吳次芳，劉勇.浙江省城市土地集約利用的空間差異研究——以PSR與主成分分析的視角[J].中國軟科學，2007（02）.

（作者單位：吳燕輝，湖北置幫房地資產評估咨詢有限公司；何榮惠，湖北財稅職業學院）