我國環境公益訴訟實踐問題二思

趙莎莎

摘要：近年來，隨著環境污染嚴重和大面積生態破壞等環境問題的出現，環境公益訴訟逐漸成為防止環境損害和維護環境公共權益的重要制度。但我國的環境公益訴訟因起步較晚而面臨諸多問題，文章著重討論我國環境公益訴訟實踐中面臨的諸多困難及成因，并針對這些問題對我國環境公益訴訟提出一些展望。

關鍵詞：環境公益訴訟；環境損害；環境權益

環境公益訴訟是以維護環境公共利益為目的而提起的訴訟。這種以救濟“對環境的損害”或者說“生態的損害”的訴訟稱之為環境公益訴訟。環境公益訴訟作為一項新型的制度，在訴訟主體、對象、目的方面具有一定的特殊性，其不僅可以保障公民的環境權益，還能實現環境正義，對我國的環保事業發揮重要作用。

一、我國環境公益訴訟在實踐中面臨的問題及成因

環境公益訴訟制度的推進并沒有使得公益訴訟蓬勃發展，也未很好地改善日益嚴重的環境問題。究其原因，在于環境公益訴訟在起訴、調查取證和判決執行方面都面臨不同的問題。

（一）起訴難

起訴是環境公益訴訟開始的標志，一切法律程序需要起訴來啟動。《環保法》規定起訴的主體是社會組織，起訴的原因是有污染環境、破壞生態和損害社會公共利益的行為。在訴訟主體、訴因方面的限制使得環境公益訴訟實施遇冷。

一是訴訟主體僅限于符合一定條件的社會組織。環境損害是對環境公共利益的損害，任何組織或個人都可能受其影響，訴訟主體僅限于社會組織就有意排除了具有訴訟資格的公民個人和其它國家機關。而且按照規定，也不是所有的環保公益組織都有資格起訴，訴訟主體和主體資格的限制使得環保公益組織面對大量的環境問題心有余而力不足。二是環保社會組織因資金和專業人員不足難以提起訴訟。在資金方面，公益訴訟中所需的費用大多由原告現行墊付，而環境侵權案件的訴訟標的通常非常大，加上環境案件通常需要專業機構進行調查取證和鑒定評估，這些都需要大量的資金作保障，在巨額的訴訟費用面前環保組織只能選擇放棄訴訟。在專業知識方面，環境公益訴訟不僅需要相關人員具備一定法律知識，更是需要對環保制度、環境科學、社會管理等方面有所了解，而環保社會組織成員要么缺乏環境科學知識，要么缺乏環境法學知識，專業知識的缺乏使得公益訴訟難以得到更好的推進。三是環境公益訴訟大多要求切實發生損害事實才可以提起訴訟。由于環境具有破壞容易恢復難的特性，如果所有的公益訴訟都要求發生具體損害事實，無疑浪費過多社會資源，給社會增加不必要的負擔，也限制了訴訟的范圍。

（二）調查取證難

證據實際上是一個很復雜的問題，因為每一個案例，特別是造成環境問題的因素各不一樣，可能證據的類別、表現形式都不一樣，環境損害的證據一般科學技術性比較強，證據基本上都涉及自然科學，包括現在已知的自然科學領域和未知的科學領域。取證難表現在兩方面，一是對已知證據的收集、甄別、分類、鑒定以及認定等，這其中證據比較繁瑣且間接證據很多。環境公益訴訟不要求原告證明違法行為與損害事實之間的因果關系，但原告得提出基本損害事實的有關證據，且為了勝訴也得證明損害程度的大小。二是未知證據的評估，環境損害所導致的危害后果不是馬上顯現的，這種危害后果具有一定的潛伏期，且由于受害個體本身體質不同和環境其它因素的相互作用，受損害的程度和顯現時間也各有不同。環境損害具有雙重性，不僅表現對享受環境資源主體的損害，還對環境本身生態系統的損害，在對生態系統損害證據的調查中，如何認定損害程度也是一個亟待解決的問題。

（三）判決執行難

環境公益訴訟很難立案，立案后勝訴更難，而勝訴后能夠有效執行的更是難上加難，這主要體現在兩個方面。

一是環境損害主體不執行判決。大多數造成環境問題的主體都是高污染、高耗能的企業，這些企業在成立之初都沒有完善的管理機制和治污設備，容易產生環境問題。被訴后收到的判決一般都是罰款，如果罰款較多時，企業就會借資金周轉不過來或者虧損來應付，根本不執行判決。又由于很多企業都是當地政府為了本行政區GDP增長而引進的，當企業的環境損害行為得到政府的默許時，法院的判決結果難免受到政府的左右。二是缺乏對判決執行的后期監督。環境公益訴訟判決執行難不僅是損害主體的原因，也是由于缺乏統一權威的監督機構。許多環境公益訴訟以勝訴判決終結，后期的執行很少得到真正執行，使得許多受害者是“贏了官司，輸了判決”，很多法院環境審判庭的法官們由于案源少而去兼任其他庭的職務，這就導致環境損害主體即使執行，也都流于形式，有時為了完成任務，甚至弄虛作假。這樣，環境公益訴訟就失去了本有的目的和價值，提起環境公益訴訟就是走過場，耗費了許多社會資源卻對社會沒有太大的益處。

二、對我國環境公益訴訟實踐的展望

一是環境公益訴訟舉步維艱，難以真正實現。二是環境污染事件頻發，環境污染形勢嚴峻。理想很豐滿，現實很骨感，這種巨大的反差迫切要求我們既要理論上加以引導，又要在實踐中借鑒其它國家和地區的經驗建立相關保障機制。

（一）擴大環境公益訴訟原告的主體范圍

1. 賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格

我國檢察院具有代表國家提起訴訟和維護社會公共利益的職責，所以，賦予檢察機關環境公益訴訟原告主體資格，既符合法理又能為公眾接受，當公共環境利益受到損害時，其應當代表國家提起環境公益訴訟。實際生活中，實踐已經先于理論得到有效的實行，已有多起檢察機關作為環境公益訴訟原告的案例，如2012 年的福建省南靖縣人民檢察院訴沈某洪、沈某喜涉嫌非法采礦一案。檢察機關成為環境公益訴訟原告，不僅有理論依據，也有現實依據。檢察機關作為環境公益訴訟原告具有很大優勢，表現在：一是檢察機關作為國家司法機關，具有很大的權威性，有豐富的訴訟經驗和收集證據的能力，且檢查機關每個行政區域都有分布，便于起訴。二是檢察機關作為國家機關，代表的是社會公共利益，得到人民的普遍信任，有財政做相應保障，檢察機關更能維護環境公共利益。

2. 允許公民個人提起環境公益訴訟

公民享有憲法規定的人權，而環境權正是人權的一種，作為環境權主體，個人應當具有環境公益訴訟主體資格。當前，我國具有環境公益訴訟資格的組織很少，且不是每個公民都有機會參加這些組織，這就導致大多數公民的環境權利難以得到有效維護。所以，法律應該賦予公民個人環境公益訴訟原告主體資格，擴大訴訟主體的范圍，但應做出必要限制，避免濫訴，以維護環境公益訴訟高效運行。

（二）社會和國家機構給與相應保障

環境公益訴訟難以迅速發展的很大原因在于即使是有訴訟資格的主體，也因為缺乏必要的運行資金和專業知識的人員而無法認定事實和提起訴訟。所以，社會和國家機構作為公共事業的堅強后盾，應當為環保組織提供一定的資金、技術和專業人員支持。

1. 政府給環保公益組織提供基本運營資金

由于環境公益訴訟目的的公益性，不以贏利為目的，沒有基金來源會限制其進一步發展。公共財政是國家滿足社會公共需要而進行的社會集中性分配，以增進絕大多數社會成員的公共利益為宗旨，以提供公共產品、公共服務滿足社會公共需要為目標。既然環境公益訴訟的目的是國家利益和社會公共利益，那政府就應該撥付資金扶持這些公益組織。在市級以上的人民政府民政部門登記的環保社會組織，當地的市政府應該給與一定的資金幫助，并將這些資金公開透明運用。

2. 設立生態保護基金和推行環境公益訴訟社會保險

政府財政能力有限，不可能面面俱到，社會資源也不可能全都投入到環境公益訴訟中。所以，可以設立生態保護基金和推行環境公益訴訟社會保險，由社會共同分擔當事人費用，免除原告的訴訟負擔和后顧之憂，分散訴訟風險。例如，2007年貴州省貴陽市成立了我國第一個環境保護專門審判機構清鎮法庭，設立了生態修復基金專戶和生態文明建設基金。法院判決環境損害主體恢復環境的錢打到這個基金或者專戶里，并保證該項基金專款專用，這是我國建立生態保護基金的嘗試。

3. 法院給環境公益訴訟的組織提供司法服務

環保組織的成員大多沒有專門的環境法律知識，作為環境公益訴訟的原告，環保組織還應該具有自己的環境訴訟律師。而法院的環保審判庭成員具有豐富的審判經驗和環境法律知識，一是可以定期或不定期的和環境法相關學者組織給環保組織的成員做環境法律訴訟培訓；二是環境審判庭可以為環保組織公益訴訟提供環境公益律師；三是環境審判庭應當為環保組織提供技術指導，這種指導主要是證據收集，事實認定方面的，為公益訴訟的勝訴提供便利。

（三）擴大環境公益訴訟的訴因

我國《環境保護法》第五十八條規定環保組織能提起環境公益訴訟的行為只有污染環境、破壞生態和損害社會公共利益的行為。也就是說如果沒有污染環境、破壞生態和損害社會公共利益的行為，社會環保組織就不可以提起訴訟。然而，預防為主是環境法的原則和靈魂，如果環境公益訴訟僅限于對環境污染和破壞造成的后果予以事后消極補救的話，那環境公益訴訟就喪失了其立法和實踐意義。所以，環境公益訴訟不僅要起訴已經造成實際損害的違法行為，對那種極有可能對環境公共利益造成巨大損害的行為，只要有足夠證據證明在未來會發生，都可以提起訴訟，如菲律賓奧伯薩訴環境與自然資源部長案，此案就是擴大訴因的一個很好例子。允許就還未完全造成直接損害事實的行為提起訴訟，能體現我國環境法保護優先，預防為主的原則，有利于保護環境，維護我國人民以及全人類的環境權益。

（四）完善判決執行監督

環境公益訴訟判決執行難的一個主要原因就是做出判決的法院沒有進行跟蹤調查和事后監督，導致環境損害主體不執行或執行不完全。所以，每個行政區域的法院都應當設立專門的環保審判庭，適當延伸環保庭的法律責任，實行審判員對每件環境案件判決 “終身負責制”，即環保審判庭不僅要對案件的審理負責，而且應當監督環境損害責任主體執行判決，拒不執行的應當強制執行。法院的事后監督不僅監督違法主體執行判決，而且要實時把執行情況公之于眾，便于公眾查看監督，并與法院一道監督環境違法主體執行法院判決。

三、結語

環境行政公益訴訟在環保法治中發揮著越來越重要的作用，鑒于公益訴訟在起訴、取證和執行方面的問題。可以把檢察院和公民個人納入公益訴訟的范圍，從基金和人員方面給與環保公益訴訟保障，擴大訴訟范圍，并完善對判決執行的監督，保障環境公益訴訟順利進行，保障公民的基本環境權益。

參考文獻：

[1]張曦.環境公益訴訟原告主體資格探究[J].法學研究，2015（09）.

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（作者單位：貴州大學法學院）