我國住房公積金制度改革研究

孫慧

摘要：隨著我國經濟的迅速發展，以及不斷深化的住房體制改革，我國住房公積金管理體制對其制度的可持續發展形成制約。文章分析了我國目前住房公積金制度存在的問題，并學習國外的成功經驗，基于供給側改革視角對我國住房公積金制度進行重新定位，建立互助性住房政策性金融體系，突破舊的管理制度框架的約束，進而保障房地產市場長期穩定健康發展。

關鍵詞：住房公積金；供給側；制度改革；政策性金融機構

一、引言

我國住房公積金制度始于20世紀 90年代。作為住房制度改革的內容之一，它使住房從實物向貨幣供給的制度轉變，從實物性向以市場為主的制度轉變。但隨著經濟和社會的發展，現行的住房公積金制度面臨著諸多新問題，制度公平性、管理的效率屢遭質疑，落后的管理體制成為制約公積金制度發展的瓶頸。在供給側結構性改革的背景下，住房公積金制度改革成為順應新形式的需要，尤其是住房保障體系建立、發展的需要。進一步明確我國公積金管理機構的性質，對公積金制度再定位，建立適應當代經濟發展的公積金制度，會有助于住房制度的改革，讓更多職工感受到我國全面深化改革的制度福利。

二、我國住房公積金制度的問題

（一）公積金繳存覆蓋面較窄

以我國現在住房公積金的繳存情況看，盡管國家機關、事業單位、國有企業能夠基本全覆蓋，但部分民辦社會組織、民營企業考慮到減少支出、控制成本，對繳存公積金不是很積極。依照國務院提出的“把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系”、“住房保障等基本公共服務全覆蓋”的規劃，現行住房公積金制度與國家的要求是不相適應的。

（二）缺乏公平性和互助性

強繳免稅、強制低存和購房低貸是我國現行住房公積金制度的主要環節，應包含公平性和互助性。然而實踐結果卻高收入群體由于該制度獲得了更大的益處，形成了“劫貧濟富”的現象，缺乏公平性；中低收入群體因很難符合貸款條件而處于長期“只存不貸”的狀態，高收入群體卻更容易獲得公積金貸款，形成了“逆向補貼”，互助性的特性隨著時間推移漸漸減弱，有研究表明在目前制度體系下，約20年后我國公積金制度的互助性作用基本喪失。

（三）制度剛性不夠，管理水平不高

強制繳存是住房公積金制度的根基。目前住房公積金制度的基本依據是《住房公積金管理條例》，還沒有上升為國家法律，強制性不夠，導致住房公積金管理機構執法依據不強，力度不夠。另外，我國住房公積金管理機構為非營利性事業單位，受單位性質、人員結構、體制機制等因素影響，可調動的資源有限，部分城市管理機構運作水平不高，服務模式陳舊，資源浪費較大，引起社會公眾質疑。

三、國外可借鑒的公積金制度

（一）美國政策性住房金融體系

較早建立政策性住房金融體系的國家之一是美國，它建立了聯邦住房局、政府全國抵押貸款協會和退伍軍人局等三家政策性金融機構，同時，它還設立了國家抵押貸款協會、聯邦住房抵押貸款公司和聯邦住房貸款銀行個住房政策機構。商業性與政策性的互補機制構成了美國的住房金融體系，大力支持了中低收入家庭的住房需求。

（二）日本住房政策

日本設立了住房金融公庫，它具有住房政策性和社會保障性，隨著政府住房政策目標和住宅市場的調整而不斷改革其金融機構，創新金融服務，為日本住宅金融公庫持續的發展動力和強大的生命力提供了保障，在不同發展階段轉變了其制度功能。政府從不同方面進行經濟支持，通過融資制度和財政補貼，使很多家庭特別是中低收入家庭能夠有房住有所居。

（三）德國儲蓄銀行管理模式

德國住房公積金管理模式是儲蓄銀行式的管理模式。住房儲蓄銀行主導著德國的公共住房金融體系，住房儲蓄銀行是“互助式契約儲蓄系統”，定向的為儲戶提供購房服務。公積金封閉運行且存貸款利息都很低，無論存款還是貸款，其資金的運作只面向自己的儲戶，存款者繳存的資金不允許用于投資行為，存貸的利率差是其利潤的唯一來源。由于業務單一，它與商業銀行進行合作，可以降低機構的運營成本。

四、我國住房公積金制度改革方案規劃

針對我國住房公積金制度的實際問題，借鑒國外政策性住房金融制度的成功經驗，我認為我國住房公積金制度應定位于政策性互助性金融機構，通過系統設計讓公積金制度由封閉式變為開放式，提高資金的安全性。

（一）立法制度

加快住房政策性金融機構的立法步伐，突出強制性，依照國家的政策規定使政策性金融機構的制度立法層級得到提高，全面提升管理服務的標準和水平，擴大制度覆蓋面，做到應建盡建、應繳盡繳。

（二）機構設置

建立以中央住房金融機構為中心的政策性互助性金融體系，通過平衡地方和中央的利益打破我國公積金制度屬地化管理的舊體制。組織架構采用“總分行制”，即“國家（總）—省（分）—市（支）”，有利于歸集、分配資金，抵御風險，提高資金的使用效率，增強競爭力。

（三）資金來源

高效率、高集聚力的資金組織系統是政策性金融機構發展的前提和基礎。資金來源主要有：1.住房公積金（最主要的資金來源渠道）；2.住房補貼；3.公有住房、商品房專項維修資金；4.公有住房出售的房款；5.存量房交易監管資金；6.通過發行債券、貸款證券化等金融工具歸集資金；7.房地產開發商預售款；8.政府財政資金；9.從其他機構借入的資金。以上渠道將籌集大量的資金，由政策性金融機構進行嚴格的監控和充分的利用，還可以借鑒國外的成功經驗，利用多種負債工具進一步拓寬資金來源渠道，保證資金來源充沛和自身流動性安全。

（四）資金使用

政策性金融機構的資金主要用于：舊房改造貸款、購買住房貸款、保障性住房建設以及其他相關的住房貸款。重點使用于購房支持，提高職工住房率，針對低收入者出臺相應的優惠傾斜政策。資金還可投資資本市場和貨幣市場，整合同業資源，利用互聯網金融平臺大力提升其金融服務能力，創新與住房相關的金融業務，為居民提供住房政策性金融融資服務。

參考文獻：

[1]陳峰，鄧保同.住房公積金制度普惠的測度與評估[J].華中師范大學學報人文社會科學版，2005（01）.

[2]陳峰，鄧保同.住房公積金制度改革方案設計——基于普惠與特惠內生協調的視角[J].中國行政管理，2004（12）.

[3]殷世波.住房公積金制度改制為政策性住房金融機構的設想[J].上海金融，2008（09）.

[4]劉楠楠.住房公積金福利效應改進路徑研究[D].西北農林科技大學，2013.

[5]鞠燕妮.對我國住房公積金有關制度的重新認識[J].中國房地產金融，2012（01）.

[6]陳杰，胡金星.住房金融體制的國際比較研究及對我國的啟示[J].房地產經濟，2009（09）.

（作者單位：大連市住房公積金管理中心）