從“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案”看美國檔案解密與開放

祁天嬌

摘要：NARA從2017年7月開始分六批集中開放了肯尼迪遇刺檔案，以響應美國法律對該檔案解密最后期限的規定。自“1992法案”頒布以來，NARA連同其他肯尼迪遇刺檔案生成和審查機構，為推動檔案的解密與開放做出了長期且重大的努力。本文以“約翰·F·肯尼迪總統遇刺檔案”開放為案例，介紹了“約翰·F·肯尼迪總統遇刺檔案集”解密與開發的基本過程，旨在探析美國歷史檔案解密和開放的法律環境、機構職責與社會背景，尤其關注美國國家檔案館在檔案解密與開放方面的歷史使命、法定職責與實踐經驗。

關鍵詞：約翰·F·肯尼迪遇刺檔案NARA檔案解密檔案開放

檔案解密與開放不僅關系到歷史真相的揭露，更關系到當代政府公信力的建立與社會公平正義的實現。1963年11月22日，美國第35任總統約翰·F·肯尼迪遇刺身亡，成為美國甚至全球影響最大的政治事件之一。遇刺檔案則原始記錄了該事件以及長期以來美國政府關于此事件的調查。50多年來，依賴已經解密的部分檔案，美國民眾得以揭開遇刺事件的面紗，但尚未解密的檔案也引起了美國民眾對政府公信力的質疑。為推動遇刺檔案的全面解密與開放，《約翰·F·肯尼迪總統遇刺檔案1992法案》（President John F. Kennedy Assassination Records Collection Act of 1992， JFK Records Act，下文簡稱《1992法案》）要求美國國家檔案與文件署（NARA）建立獨立館藏單位，并在法案生效25周年即2017年10月前，開放全部遇刺檔案。然而NARA的檔案開放之路歷經坎坷，反映出美國歷史檔案解密與開放的特殊環境與機制。

一、遇刺檔案的零散解密

“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案”是指所有記錄、描述、報道、分析、解讀遇刺事件，或者其他與遇刺事件以及對該事件的調查有關的公共或私人檔案，來源于不同主體形成的原始記錄。而從分散的原始記錄到體系化的檔案館藏，遇刺檔案的建立大體經過了記錄形成、收集與審核、移交歸檔等過程。其中也伴隨著在生成和審查機構主導下的持續、零散的檔案解密。

遇刺事件發生后，美國中央情報局（CIA）和聯邦調查局（FBI）等機構都參與到事件調查中，形成了《沃倫報告》《眾議院遇刺特別委員會報告》等重要調查報告，并公開刊登，成為第一批解密的遇刺檔案。隨后，有關該事件的其他政府機構文件、新聞調查、文學創作以及各種音視頻記錄不斷生成，引起公眾對聯邦機構調查報告真實性的懷疑。為響應公眾要求開放更多聯邦機構檔案的訴求，1992年美國國會通過了《1992法案》，指定由NARA組建“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”（John F. Kennedy Assassination Records Collection），以集中管理所有遇刺檔案。

為推動遇刺檔案的收集與移交，遇刺檔案審查委員會（the Assassination Records Review Board， AR？ RB）成立，同時負責指導和審查各聯邦政府機構遇刺檔案的解密。一方面，來自FBI、CIA以及其他政府機構的官方檔案須依法移交給NARA，但移交檔案的解密權仍由這些機構掌握；另一方面，大量的遇刺事件目擊證人證詞被收集到NARA館藏中，并全部解密向公眾開放。到1998年解散前，ARRB已經敦促各機構解密了大約500萬份文件。

此后，NARA接替ARRB完成了遇刺檔案的收集與移交接收工作，并建立起獨立館藏單位——“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”。在該檔案集內，一部分檔案在移交前就已經解密，包括上文提到的《沃倫報告》等，大部分檔案在移交至NARA30天后依次解密。但仍有部分檔案沒有通過來源機構的的解密審核，根據《1992法案》的要求，這些檔案必須在法案生效25周年，即2017年10月26日之前全部解密。

二、NARA對遇刺檔案的集中開放

NARA對遇刺檔案的集中開放，包括兩個方面：一是將已經解密的遇刺檔案向社會公眾開放；二是敦促來源機構加速尚未解密的遇刺檔案的解密，繼而向社會公眾開放。

1.集中開放的法定職責

NARA對肯尼迪總統遇刺檔案集中開放的職責是由《1992法案》明確規定的。根據法案要求，所有移交至NARA的遇刺檔案都必須集中在“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”內開放，NARA不得另設其他檔案集來開放遇刺檔案。法案規定，除非因“事涉國家安全”而延遲解密，一般遇刺檔案在移交至NARA后30天內需要解密并向公眾開放，NARA有責任向公眾提供檔案復制服務。

但同時《1992法案》也限制了NARA的檔案解密權力。NARA只負責檔案的集中開放，并不能越權來源機構自主解密檔案。根據《1992法案》的規定，遇刺檔案的生成機構需要審核本機構的檔案，決定是否按照法案要求及時進行解密和開放，如果事涉國家安全并有可能造成嚴重危害，則可申請延期解密。也就是說，NARA向公眾集中開放的遇刺檔案都已被來源機構解密或部分解密。

2017年10月26日是《1992法案》要求的遇刺檔案全部解密的最后期限，只有那些經過總統簽署認可繼續延遲解密的檔案，才能夠繼續保密。這也是NARA之所以能夠在今年多次集中開放遇刺檔案的法律背景。

2.集中開放的檔案資源

NARA集中開放的遇刺檔案主要是指在“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”尚未向公眾提供利用的那部分檔案。到目前為止，該館藏單位內共收藏有大概2000立方英尺的檔案，包括500萬頁的紙質檔案以及照片、電影、音頻和實物檔案等。此外，還設有專門的“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案數據庫”（JFK Data？ base），以保存各機構移交的電子文件。從上個世紀90年代后期開始至今，該館藏單位內大約88%的檔案都已經完全解密和開放，11%的檔案在去除涉密部分后部分開放，只有1%的檔案約3603份尚未解密。[1]NARA的目標就是在敦促這最后1%的檔案解密的基礎上，為公眾提供集中、全面的遇刺檔案開放和數字化利用。為此，NARA與FBI、CIA等聯邦政府機構簽署備忘錄，敦促他們加速機構檔案解密。同時，NARA專門組建了數字化團隊，以支持檔案開放后公眾的在線檢索利用。[2]

3.集中開放的推進過程（見表格1）

為履行自己的法定職責、響應《1992法案》對檔案開放最后期限的要求，NARA從2017年7月起分批開放了遇刺檔案。但由于一些聯邦機構以“可能損害國家安全、執法和外交關系”為由拒絕檔案解密，特朗普總統遂于2017年10月26日簽署總統備忘錄，延遲了部分檔案的解密。這使遇刺檔案的全面解密與開放又受到了新的阻礙。但此后，NARA仍然在合法權限范圍內開放了經過模糊化處理[3]的部分解密的檔案，體現了NARA對檔案集中開放職責的堅守。

三、解密與開放的限制因素

歷史檔案的解密與開放，是NARA當前面臨的最重要的問題之一。[5]雖然NARA始終在推動肯尼迪遇刺檔案的集中開放，但仍然受限于多種因素對檔案解密程度的約束。

1.法律法規因素

任何向NARA移交檔案的聯邦機構，都必須根據《信息自由法》的要求審核并決定本機構的檔案是否解密和開放。根據法案規定，即使那些不涉及國家機密的檔案，如果在《信息自由法》規定的解密豁免的范圍內也可以不向公眾公開。雖然《信息自由法》保障了公民的檔案利用權力，但并沒有強制所有公民要求的檔案都必須公開，而是由聯邦機構審慎地考慮這些檔案是否能夠解密。這是造成目前NARA部分館藏無法向公眾開放的主要原因。

2.行政命令因素

根據《強制解密審查法》的規定，美國公民可以向美國國家檔案館副館長請求利用某些不受《信息自由法》約束的檔案，但這一部分的檔案是否能夠開放仍然取決于聯邦機構的決定。NARA無權擅自開放未解密

檔案。[6]

3.機構限制因素

除了法律法規層面的約束外，NARA檔案的解密與開放受到檔案來源機構的嚴格限制。在2008年NARA與CIA簽署的備忘錄中，明確規定NARA無權向CIA要求移交那些尚未解密的檔案。

四、美國歷史檔案解密與開放的啟示

1.立法規范檔案解密與開放

歷史檔案的解密與開放作為保障公民獲取信息自由的重要途徑，應被納入國家立法體系中。例如，1966年美國國會通過的《信息自由法》保障“公民可以不受時間地域限制自由利用聯邦機構的檔案”。[7]立法對于檔案解密與開放的推動體現在兩個方面：一是明確規定檔案生成機構或保管機構有義務在一定期限內解密并向公眾開放檔案；二是給予部分涉及國家安全、機構機密以及個人隱私問題的檔案，獲取解密豁免，從而明確檔案解密與開放范圍。

通過立法可以對檔案解密與開放的基本程序進行規范：（1）限定檔案開放的最后期限。《1992法案》規定遇刺檔案在移交30天后開放，有效地避免了檔案開放中常見的“一拖再拖”現象，強制推進檔案開放進程。（2）明確各機構在檔案解密和開放過程中的責任和義務。《1992法案》授予聯邦機構審核本機構檔案的權利，授予ARRB收集、審查遇刺檔案的權利，授予NARA集中保管和開放遇刺檔案的權力，保證不同機構各司其職，不相互推諉，也不相互干預。（3）規范檔案開放的形式和內容。在遇刺檔案開放中，模糊化處理版本、數字化副本、原始版本等，都可作為合法的檔案開放形式，這種靈活的開放形式為檔案安全維護提供了空間。

2.建立機構間協同合作機制

歷史檔案的解密與開放，往往涉及來源機構、管理機構、保存機構、審查機構等機構，例如遇刺檔案就可能來源于FBI、CIA等聯邦機構，經過ARRB審查后被移交至NARA。但遇刺檔案的開放又必須與來源機構的解密工作保持一致，這就需要不同機構在履行各自職責的同時，協同推進檔案開放。

首先，機構間需要達成共識。可以以機構協議、備忘錄等形式，達成機構協作的成文規范。例如，NARA就同CIA簽署備忘錄，就CIA向NARA移交檔案的時間期限、移交過程以及檔案開放權限等，進行雙方認可的明確規范。

其次，可以在機構之外設立一個獨立第三方，用于處理機構間的爭議、監督機構間的合作或者直接承擔決定權。例如，跨機構安全分類上訴委員會（ISCAP）就機構無法就公眾提出的檔案開放要求進行積極反饋時，審查各機構檔案并做出是否向公眾提供利用的決定。

3.平衡多層級之間的利益

包括《信息自由法》在內的很多法律都在要求保障公民信息自由權利的同時，也予以一些特殊信息或公共檔案以“豁免權”。《1992法案》即使強制限定了“遇刺檔案”的最后開放期限，也留下了延期的空間，即當檔案“明顯損害國家軍事防御、情報行動、執法或者外交關系；可識別的危害嚴重到超過了公眾對信息公開的興趣”時，聯邦機構可以向總統申請延期檔案開放。這些法律的“留白”也是為了給當代不可預測的多方因素留有再議空間。

各國的歷史檔案開放都面臨著國家安全、機構機密、個人隱私以及公眾信息權利之間的矛盾，如何調解這些矛盾，需要不同主體在保護國家安全的原則下，在尊重公眾信息權力的基礎上，堅定地履行自己的法定職責，同時以協作方式謀求多方利益的平衡。

五、總結

從“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案”25年來經歷的解密與開放過程，我們可以洞察出美國歷史檔案開放的大體機制：法律層面的強制約束、獨立機構的持續推動、多方主體的博弈協同以及不同歷史階段社會決策的更迭等，都對“遇刺檔案”的解密與開放起到了極為重要的推動或阻礙作用。其中，以NARA為代表的檔案保管機構，以中立的立場嚴格執行自己的法定職責，對于推動“遇刺檔案”的最后全部開放，發揮了不可小覷的積極力量。各國在歷史檔案開放過程中，都難免受到各種因素的阻礙，這其中對國家安全的考量、對涉及主體利益的維護等都往往成為“阻礙”檔案解密和開放的最核心因素。但是隨著法律體系的不斷健全，以及社會對信息自由的不斷追求，我們相信這其中的矛盾將逐漸走向調和。而在這一過程中，檔案保存機構以及檔案管理者，有義務擔負起自己的法定職責與歷史使命，為搭建一個公開、透明的公共檔案環境，做出應有的貢獻。

注釋與參考文獻：

[1] National Archives. The President John F. KennedyAssassinationRecordsCollection[EB/OL].[2017-11-28]. https：//www.archives.gov/research/jfk

[2] National Archives. JFK Assassination Records Processing Project[EB/OL]. [2017- 11- 28]. https：// www.archives.gov/research/jfk/processing-project

[3]根據美國法律和隱私保護要求，美國在信息公開時會進行嚴格的審查，若一份文件中包含涉密內容，可以對涉密部分進行遮蓋或模糊化處理，僅公開其他不涉密內容。

[4] National Archives. JFK Assassination Records -2017 Additional Documents Release[EB/OL]. [2018-01- 12]. https：//www.archives.gov/research/jfk/2017-release

[5] David J. Mengel， Access to United States Gov？ ernment Records at the U.S. National Archives and Re？ cords Administration[J]. Japan- U.S. Archives Seminar， 2017（05）：13

[6] National Archives. Declassified Records[EB/ OL]. [2017-12-01].

https：//www.archives.gov/research/declassification. html

[7]閆靜.美國檔案開放利用中隱私保護立法經驗及特點分析[J].檔案，2015（10）：52-55

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院