英國脫歐的“阿喀琉斯之踵”：糾結的愛爾蘭與北愛爾蘭邊界

王鵬

針對2016年6月“脫歐”的全民公投結果，英國已經與歐盟大致達成協定，將于今年10月就脫歐協議細則達成一致，然后英國和歐盟內部將各自就協議作表決，最終將實現2019年3月底英國正式退出歐盟。

為逐步推進上述進程，今年1月，英國下議院三讀通過了《退出歐盟法案》，旨在為英國從當前所遵照的歐盟法律體系脫離并轉換到本國法律體系而做準備。下議院通過該法案后，按照程序，將其交付英國議會上議院表決。

然而，就在這個節骨眼上，上議院在4月30日以335票支持、244票反對的投票結果，通過一項《退出歐洲聯盟法案》修正案，尋求議會對政府與歐盟將于今年晚些時候共同擬定的“脫歐”協議擁有更多決定權。這在特雷莎·梅政府看來，是作為立法機關的議會對其行政權力的“橫加干涉”，并削弱英國政府在對歐盟談判中的自主權與能力，進而危害英國國家利益。

上議院此前還通過一項修正案，要求政府向議會報告，它在10月前為確保英國與歐盟維持關稅同盟所做努力。而梅政府堅持英國必須退出歐盟關稅同盟和歐洲共同市場，以便完全自主地對外簽訂自由貿易協定。

除了兩者對“國家利益”“談判主動權”“貿易自主權”的判斷不同外，客觀地講，這里面也含有議會與政府、立法權權力主體與行政權權力主體間持續的博弈。譬如，面對這群并非選舉產生、主要由貴族構成的上議院“老爺”們，情急之下的梅政府甚至搬出“人民的名義”為自身辯護：“《退出歐盟法案》旨在確保我國順暢、有序地脫離歐盟……由全民公投所做出的‘脫歐決定在英國這樣的民主國家擁有最高的合法性，任何組織都不能推翻。”

此外，還有一個不可忽略的原因則在于棘手的“愛爾蘭共和國與英國北愛爾蘭地區邊界”問題——它不僅關乎英國脫歐后北愛爾蘭的經貿地位，也間接決定了未來英國與歐盟的陸地邊界。

“脫歐”背景下的北愛爾蘭地位之爭

在3月19日的那場“歷史性”會晤后，歐盟首席談判代表巴尼耶與英國脫歐事務大臣戴維斯向國際媒體證實，英國終于在此前僵持不下的脫歐進程上邁出“決定性一步”，敲定了過渡期。然而，作為英國脫歐的“阿喀琉斯之踵”，棘手的北愛爾蘭與愛爾蘭邊界問題仍懸而未決。

按照達成的草案，原本希望延長脫歐過渡期的英國做出重大讓步，同意在2019年3月29日正式脫歐后，其過渡期至2020年12月31日為止。這個日期也是當前歐盟長期預算計劃的截止日期，在此之后，過渡期將宣告結束，英國完成徹底脫歐。

然而，與其他方面“決定性進展”形成鮮明對比的是，在聯合王國的北愛爾蘭領土與愛爾蘭共和國邊界問題上，談判仍無實質性進展。僅僅確認：如果沒有更好的辦法，那么就執行“權宜之計”——英國脫歐后，其北愛爾蘭地區依然留在歐盟關稅同盟，確保與愛爾蘭不會出現“硬邊界”。

這同時意味著：同屬一國領土的北愛爾蘭與英國本島會被一條“貿易邊界”隔開——所謂英國版的“一國兩制”。

對此，英國的態度與立場是矛盾的。

一方面，英方希望避免在這條邊界上重設檢查站，即形成“硬邊界”，以保護1998年北愛爾蘭沖突各方達成的受難節和平協議成果。畢竟，對于近年來飽受蘇格蘭等分離主義之痛的英國而言，如果再在北愛地區形成經濟上的“國中之國”，無疑是在尚未消退的疤痕上又添新的傷口。

但是另一方面，梅政府又不希望與歐盟共組任何關稅同盟。這意味著，這條邊界只能從貨物、人員自由流動的“軟邊界”，轉為需要核查進出歐盟人員、貨物并征收關稅的“硬邊界”。

因此，該方案此前就被歐盟提出，卻一直遭到梅的拒絕。而現在人們也普遍擔心，即便最終的脫歐協議將此方案正式寫入，也不過是象征性舉措而已，而英國也將借力謀求其他的替代性方案。換言之，不確定性依然存在。

歐盟首席談判代表巴尼耶則敦促英國就邊界議題提出更清晰且有操作性的解決方案。他強調，如果英國找不出更好的方案，那么北愛爾蘭自然可以遵守歐洲共同市場和歐盟關稅同盟原則，也就是在事實上繼續留在歐盟。

英國的底氣在哪里？

雖然愛爾蘭和歐盟在后脫歐時代北愛地位問題上都持有與倫敦相反的主張，但英國方面似乎也不甘示弱，并力圖強調自身的“獨特優勢”，以謀求在對歐盟談判中的主動權，同時在更長遠的地緣政治經濟博弈中，既捍衛英國主權與邊界安全，又不失去有利的貿易政策與北愛當地民心。

譬如，首任北愛爾蘭第一部長戴維·特林布爾男爵就對國際媒體強調，脫歐對北愛爾蘭的影響是有限的，相反，對愛爾蘭的影響會更大。原因是，目前北愛爾蘭只有5%～8%的制造出口至愛爾蘭；而愛爾蘭則不僅以英國為第一大出口對象國，同時其出口產品也多半會經由英國運往其他國家。

類似地，北愛爾蘭民主統一黨領袖阿琳·福斯特呼吁加強英國與愛爾蘭的關系，建議“整個愛爾蘭島的領導人”都應該共同為所有人的利益而努力。這一表態被國際社會普遍解讀為是對都柏林喊話，即希望后者對北愛爾蘭在英國脫歐后的經貿地位問題上，不要太讓倫敦方面難堪。

未來路在何方？

盡管當下英國上議院的種種發難為國際觀察者們所津津樂道，但人們更多的還是傾向于認為，這不過是手段層面的分歧，以及議會大廈與唐寧街之間的權力之爭。

“脫歐”的大方向是不會變的，盡管這一路遍地荊棘。棘手的北愛爾蘭問題因為其固有的地區分離主義敏感性和當下對歐盟的貿易關系而陷入雙重困境，讓英國左右為難。盡管倫敦并不情愿接受當前為歐盟和愛爾蘭所青睞的所謂“次優方案”，但從目前趨勢看，英國方面確實也難以馬上拿出一個各方都能接受的替代性、可操作方案。

因此，最終接受這一“權宜之計”恐怕是一個大概率事件。對唐寧街的決策者而言，或許與其不斷通過試錯去探求替代性方案，不如在接受這一現成方案的基礎上，思考如何采取附加性補救措施，以將英國在主權完整、邊界管理等領域可能受到的沖擊降至最小。

（察哈爾學會成立于2009年10月，為一家非官方智庫，專注外交與國際關系研究。）