農業PPP項目中村委會共同代理行為分析

黃明哲，茆雪瑞

(中國勞動關系學院 文化傳播學院，北京 海淀 100048；遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036)

2018年中央一號文件重點闡釋新時代實施鄉村振興戰略重大意義，提出鄉村振興三階段目標任務，明確了堅持黨管農村工作、堅持鄉村全面振興、堅持農民主體地位、堅持城鄉融合發展等一系列基本原則。實施鄉村振興戰略關鍵是要解決農村發展不平衡不充分問題，改善農村要素單向流入城市格局，引導城市資金、人才、技術回流，反哺農業農村；要以市場機制引導城鄉統籌一體化發展，逐步優化城鄉資源的要素配置*張守鳳：《統籌城鄉發展：評價監測與實踐探索》，北京：科學出版社，2016年版，第204頁。。實現城鄉要素融合重點是處理好“人、地、錢”之間的關系，即引導資金參與有回報的農業現代化開發，完善農村土地制度，建立農村專業人才隊伍。從“人”的要素來看，農業PPP項目運行為城鎮專業人才參與鄉村建設提供了契機，專業人才通過參與PPP項目經營管理，獲取勞動報酬，增長農業實踐經驗，加強與鄉村情感聯系，在一定程度上促進鄉村農業技術人才培養，增強鄉村對人才的吸引力；從“地”的要素來看，農業PPP項目增加了社會對農村的土地需求，促進土地規模流轉用于基礎設施建設，項目公司將成片土地進行規劃、整理、開發建設，有助于提高土地利用效率，進一步完善三權分置制度；從“錢”的要素來看，資金是實施鄉村振興戰略的重要保障，而農業PPP模式為資本流入農村提供了現實路徑。農業盈利潛力與政策支持吸引社會資本投資農業，社會資本的注入彌補了農村公共事業領域資金短缺，同時，農業主體可將土地經營權作為PPP項目公司資產，獲取投資回報。因此，推廣農業PPP模式是目前促進城鄉要素流動，推動鄉村振興戰略的一項重要任務。

村委會是具有“村民自我管理、自我教育、自我服務”性質的基層群眾性自治組織。近年來，隨著農村承包地“三權分置”制度不斷完善與農業產業化發展，村委會在土地流轉、土地整治等各類農業現代化實踐中發揮越來越重要的作用，上承上級政府，中連社會資本，下連農民群眾，是三方聯結樞紐，發揮著共同代理職能。2017年10月起施行的《中華人民共和國民法總則》提出賦予村委會與農村集體經濟組織“特別法人”資格，并明確在一些未設農村集體經濟組織的地區，村委會可依法代行其經濟職能。這意味著村委會成為獨立民事主體，可以平等參與各類民事活動。因此，村委會將在農業PPP模式推進工作中扮演重要角色，村委會共同代理行為是否合理，職能發揮是否充分，直接影響農業PPP項目能否順利運行。

已有文獻對促進農業PPP模式發展問題開展了多角度研究：基于政府與社會資本者相互博弈角度，陳慧等提出建立社會資本參與土地整治類PPP項目激勵機制，同時對地方政府進行反向約束，調整好雙方利益關系*陳慧，安春曉，付光輝，劉友兆，馮佳佳：《土地整治PPP模式中政府與社會投資者演化博弈研究》，《中國農業大學學報》，2017年第7期。。基于政策供給角度，王春福提出要綜合運用各類政策工具，并進行優化組合，不斷創新具體形式，有效推進農業PPP模式*王春福：《農村基礎設施治理PPP模式研究》，《農業經濟問題》，2008年第6期。。風險管理角度，熊超男等認為通過層次分析法與專家打分法，農業PPP項目風險可在各參與者間進行合理分擔，從而防范與降低投資風險*⑧熊超男，孟禹彤：《基于項目參與者分擔視角下的農業綜合開發PPP項目風險研究》，《昆明理工大學學報(自然科學版)》，2016年第1期。。基于實際操作角度，上官健提出應成立農業PPP項目公司，規范PPP項目合同，政府持股項目公司并參與制定重大決策，但不參與日常項目經營。同時，要建立PPP項目運行透明機制，PPP項目各方全程監督、相互評價*上官健：《新農村城鎮化建設中PPP模式應用略論——以海南國際旅游島新農村城鎮化為例》，《經濟問題》，2016年第5期。。機制建立角度，高連和提出在新農村建設中引入民間資本，要規范農業PPP項目引入運作機制、明確標準流程，要區分非同類項目PPP模式、謹慎選擇，同時完善PPP項目定價機制與利益補償機制*高連和：《新農村建設中民間資本的引入機制研究——基于PPP融資模式的思考》，《東南學術》，2008年第2期。。基于管理模式角度，賈康等提出應制定有效的專營管理辦法，明確項目邊界與項目公司職責，政府方面應明確權力范圍，實現對私承諾*賈康，孫潔：《社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式——PPP》，《財政研究》，2006年第7期。。PPP模式應用角度，多名學者提出PPP模式在農村的多元化應用，如李艷芳提出在農村公共文化產品與服務方面的應用*李艷芳，趙瑋：《PPP視閾下農村公共文化產品及服務的供給研究》，《特區經濟》，2012年第8期。，熊超男提出農業綜合項目開發中也可引入PPP模式⑧，此外，熊惠平認為PPP模式還可在農村高教領域發力，培養農村產業融合方面的高技術高素質人才*熊惠平：《農村一二三產業融合發展格局下的農業高職PPP模式建設》，《中國高教研究》，2017年第6期。。

現有研究主要從政府與社會資本角度展開分析，較少從村委會角度出發通過分析村委會共同代理行為，研究農業PPP模式的現實問題。因此，本文闡明村委會在農業PPP模式中共同代理關系，探討其共同代理地位的形成原因，并分析村委會作為共同代理人所面臨的現實困境，提出農業PPP模式中完善村委會共同代理行為的對策建議。

一、農業PPP項目中村委會共同代理關系分析

經典“委托—代理”理論中委托人通常是唯一的，但這并不符合現實世界中往往有多個委托人并存的情況。兩個或兩個以上的委托人對同一代理人進行委托，每個委托人都對代理人有部分支配權，即構成共同代理關系。在共同代理關系中，每個委托人與代理人締結合約關系，相互之間存在信息不對稱問題。同時，委托人相互影響，合約相互作用，締約存在相互間外部性，這使得對共同代理人的激勵過程更加復雜。在農業PPP項目中的共同代理關系是本質性的，即代理人對委托人的選擇權小，委托—代理行為具有一定程度的強制性。村委會在PPP項目建造、運營維護與移交階段，必須接受地方政府的委托處理日常事務。在PPP項目所需土地的流轉過程中，又接受社會資本方與農戶的雙重委托，組織流轉、參與談判、簽訂土地流轉合同。

(一)村委會與政府間的共同代理關系

農業PPP項目關乎基礎設施建設與農村公共物品提供，會產生巨大的經濟與社會效應。村委會相較于政府，有動力推動本村公共事業發展，且對錯綜復雜的農村問題更為了解。因此，為了農業PPP項目運行的效率與平穩，政府需以村委會為代理人，實現農業PPP項目中土地置換與整理、基礎設施配套、集中安置農民、建設新區等具體工作的落實，并與村委會簽訂項目建設責任合同。農業PPP項目中村委會的行政權力多由政府賦予，且實施經費與村干部工資報酬也多由政府劃撥，雙方形成緊密的政治經濟利益鏈條；村委會在一定程度上對政府負責，接受政府監督。

(二)村委會與農戶間的共同代理關系

村委會充當農民代理人的行為有法可循，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村委會可自主管理本村公共事務與公益事業，支持組織村民參與經濟活動。農戶土地分散，對市場缺乏了解，和社會資本的交涉能力有限，很難單獨實現農業PPP項目用地的有效流轉。因此，村委會作為農戶代理人，有利于解決集體流轉的效率與信息問題，在與社會資本談判過程中更有利于統一租金、降低成本，爭取更大的自主權，確保社會資本方按照合同約定內容提供公共服務，做到有效溝通、合理評估、精準調整。

另一方面，農業公益性PPP項目如農村道路、防災體系等完成后，將形成非經營性集體資產，村集體成為這類集體資產的使用單位，而與之對應，在盈利性項目中所獲得的分紅與報酬將形成經營性集體資產。相關法律規定村委會可代行農村集體經濟組織職能，管理本村集體資產。因此，村委會作為農民代理人，自然而然承擔起PPP項目建成后非經營性資產的管理與維護以及經營性資產收益分配等職能。

(三)村委會與項目公司或社會資本方的共同代理關系

在農業PPP項目中，政府選定中標企業后，可與社會資本方組成專門的項目公司，而后以項目公司形式或由社會資本獨立參與進行土地流轉。在土地流轉過程中，項目公司或社會資本方需要以村委會為代理人，實現土地流轉交易成本的減少，最大化其經濟利益。目前的農村現實是，專業的產權代理人制度尚未出現，村委會具有信息優勢與豐富的農村工作經驗，是項目公司或社會資本方代理人的最佳選擇，項目公司或社會資本與村委會發生聯系，其意愿通過村委會間接表達。

具體關系如圖1。

二、農業PPP項目中村委會共同代理行為的現實困境與成因

村委會作為共同代理人，協調項目參與各方的利益關系，促進農村土地整治與規模流轉，提高了農業PPP項目的實施效率，但同時也存在如下三個方面的現實困境。

(一)共同代理行為所面臨的風險較大

PPP模式由于涉及眾多利益主體，環節復雜，項目實施過程中風險因素較多，風險損失巨大。而在當前我國農村背景下，PPP模式尚未有成熟經驗可供借鑒，且特殊的土地制度、農業本身的弱質屬性、農村金融環境等都增大了農業PPP模式的推行難度。城鎮PPP項目成功運營的關鍵在于政府與社會資本方的相互博弈，而在農業PPP項目中，村委會與農民也成為不可忽視的利益主體。村委會作為農業PPP項目中主要利益主體的共同代理人，各委托人間的相互博弈會對村委會的利益實現產生不利影響，且農業PPP模式本身的不確定性也會將風險部分轉移給村委會，共同代理行為所面臨的風險具體體現如下：

圖1 村委會共同代理關系具體架構

一是從政府、企業與農戶博弈角度看，政府投入一定資金提供公共產品與服務，不僅是要追求經濟效益不受損失，同時也要保證該項目的社會效益與生態環境影響；企業作為理性利益主體，以經濟效益為最大目標；農戶流轉土地目的則是獲得租金補償與就業支持。三方就政府補貼、企業建造成本、違約成本、解約自由等方面進行博弈。多位委托人目標不同，合約存在競爭關系時，其共同代理人必然會受到影響，共同代理行為很難產生有效率的結果。以華潤海南石梅灣項目為例，十多年前，華潤集團以低價獲得海南萬寧石梅灣旅游度假區主開發權，約定2006年開工，2017年底竣工。但至今為止，施工計劃多次延遲，現竣工時間已延遲至2025年，這造成海南萬寧市近2000畝土地閑置。政府、企業、農戶的多方博弈是導致問題形成的主要原因：政府方面，對土地資源高度依賴，但每一屆政府對房地產開發、土地利用、城市規劃的認知差異較大，且海南省“囤地”歷史遺留問題較多，每一次地方政府變動都會產生新的矛盾；企業方面，海南房地產旅游產業波動性強，度假區開發項目建設周期通常為15-20年，市場風險巨大，因而華潤集團不敢輕易制定開發計劃，開發節奏一度滯緩；農戶方面，華潤集團最初以低價流轉土地經營權，項目延遲至今，當初約定的拆遷補貼已不能滿足農戶需求，很多農戶不愿進行土地流轉*吳斯丹：《華潤海南近2000畝土地閑置 政府企業村民三方博弈》，http://finance.ifeng.com/a/20141009/13170307_0.shtml。。該案例是多方博弈格局下，項目運行無效率的集中體現，村委會作為各方的共同代理人，其能力不足以解決錯綜復雜的利益糾紛。

二是從PPP項目用地流轉角度看，村委會是用地流轉中的組織者與協調人，并代表廣大農民簽訂土地流轉合同。農業PPP項目周期長、回報率低，社會資本方若沒有強大的資金支持將無法保證PPP項目的持續經營。土地流入方履約效率降低或終止合同時，農民無地也無錢，將不可避免成為最大受害者。村委會可能在合同中充當租金擔保人，合同一旦違約，其必將要對租金損失進行一定補償，同時也需承擔在農民面前的失信壓力。如河南省社旗縣廟店村共500畝耕地，流轉給工商資本300多畝，原定年租金600元/畝，但是農民在第一年領取租金后，第二年就再無音信。該項目中，社會資本下鄉具有投機性與盲目性，對農業生產沒有深刻認識，也無雄厚的資金支持，兌付能力得不到保障，項目隨即爛尾。該村村民反映，村委會干部在面對農民時只說流轉給種植花木的企業，并未出示合同，此次流轉具有強制性與不透明性，導致該村村委會面臨巨大的違約成本與負面影響*張興軍，馬意翀：《河南局地現資本下鄉“圈地”泡沫化》，http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2015-05/14/content_5567.htm。。

分析以上問題的成因，我們發現：一方面，農村不存在專業代理人市場并缺乏培養機制，村委會作為代理人準入標準極低，專業素養不足，認知存在局限，這使得在面對多名委托人不同訴求時，村委會缺乏足夠的專業知識與協調智慧。同時，我國專業代理人相關條例并未對村委會在農村事務中的共同代理行為作出規定，村委會代理活動缺乏法律保障；另一方面，村委會雖然被確立特別法人資格，但目前這種法人行使內涵、權能邊界仍舊模糊。村委會長期以來無法獨立承擔民事責任，沒有被告資格，在民事活動的參與過程中，民事地位同其他主體并不對等。這就使得農業PPP項目中，村委會防范與化解風險能力較差。

(二)偏向強勢委托人而損害農民利益

在農業PPP項目中，村委會的代理偏向性主要體現在忽視農民利益而重點服務政府與社會資本方面。倡導農業PPP項目根本目的是為農村提供基礎設施與公共服務，理想狀態下，政府與農民目標相同，即提高土地資源利用率、優化公共資源供給、提升農民生活質量、增加農民收入；社會資本方與農民目標實現不相違背，即社會資本追求利潤的同時提升項目質量，農民作為使用主體支付少量費用就可以獲取優質的公共資源；村委會作為三方共同代理人，在其中起到協調、組織、管理作用。然而在實踐中，政府在追求社會效應的同時也會重視政治影響；資本的理性特征驅使其最大程度降低成本，包括補貼成本與溝通協調成本。這都會導致現實與農業PPP項目的目標產生一定程度偏離。相較于沒有行政權力與社會資源的農民，村委會將不可避免地偏向于強勢的政府與社會資本方而忽視農民利益。這一問題集中體現在以下兩個階段：

一是項目申請階段。農業PPP項目計劃通常由政府根據地方公共服務建設需要向上級財政部門提出申請，或由村兩委經地方政府批準后提出。為了爭取項目立項，申請者必然要對項目進行一系列“包裝”，這就需要政府與村委會一道對項目利用現有資源描繪“藍圖”，以獲得財政部門的資金支持。在這一過程中，村委會與政府存在共謀行為，通過虛報數字、虛假宣傳、夸張收益等手段來提高項目競爭力，出于政績考慮，申請方所申請下的農業PPP項目并不一定符合農民自身需要，甚至可能與農民利益背離，且在運行中不一定能保證持續性收益。東北特拉河鎮大鵝養殖項目就是該問題的一個縮影。該鎮的大鵝養殖產業原先是農戶散養、自主管理。政府介入后，在養殖的每個環節都包裝成項目向上級申請資金，從而實現財政利益最大化。此時，鄉鎮政府與行政村村委會進行內部協調，通過夸大大鵝養殖數量保證項目申請成功。2006年該鎮七個村上報的大鵝數量共268300只，而實際養殖數目僅有129917只。政府將原先農民開發的大鵝養殖包裝為政府工作，并迅速利用此獲取資金*馮猛：《后農業稅費時代鄉鎮政府的項目包裝行為——以東北特拉河鎮為例》，《社會》，2009年第4期。。而2006年后，大鵝產業政績效用逐漸下滑，特拉河政府隨即中止對該產業的扶持，不再申報新項目，大鵝養殖產業隨即陷入停滯狀態*馮猛：《項目制下的“政府—農民”共事行為分析—基于東北特拉河鎮的長時段觀察》，《南京農業大學學報(社會科學版)》，2015年第9期。。

二是項目建造與運營階段。由于流轉、征地、拆遷、土地整理等工作，農民極有可能會與項目組產生利益沖突。農民在自身需求未獲得滿足時往往會通過上訪舉報，甚至是實地阻礙施工等方式影響項目運行。此時，政府或是已成立的項目公司為了盡快擺平以追趕項目進度，會與村委會聯合起來向農民施壓。這是農業PPP項目建造過程中“單邊主義”的體現，農民即使有代理人，也沒有話語權，權利表達難以實現。在湖北省中部的S鎮的山林流轉中，四個行政村上百名農戶共流轉土地面積千余畝，時限20年。因不滿政府與社會資本方單方面制定價格做法，許多農戶通過提升承包租金的方式阻礙流轉進程。在這種情況下，該鎮政府政府專門召開四個行政村的干部會議，要求其無條件配合企業投資，同時，默認社會資本方尋求鄉村“混混”幫助的做法，通過強制手段促成流轉。農民明顯處于弱勢一方，且作為談判代表的村委會出于政治與經濟壓力，并未能改變流轉雙方地位失衡的狀態*郭亮：《資本下鄉與山林流轉——來自湖北S鎮的經驗》，《社會》，2011年第3期。。

造成這一困境的因素主要有兩個方面：一是在我國農村，地方政府受政績考核制約不可避免地干預村委會的自治過程，且村干部工資取自于政府財政*彭濤，魏建：《村民自治中的委托代理關系：共同代理模型的分析》，《學術月刊》，2010年第12期。，這就導致在政府與農民的委托目標發生偏離時，村委會傾向于首先滿足政府要求，同時，村干部提拔機會與地區經濟發展直接掛鉤，項目申請順暢也有利于村委會干部自身發展；二是參與PPP項目的企業往往具有雄厚經濟實力，村干部在精神層面容易產生偏向，而在物質層面，企業往往給付村委會項目管理費，這就使得企業委托行為較于農民的委托行為更有經濟價值。在農業PPP項目中，村委會與企業共同爭取政府優惠政策、農業補助，參與項目經營，合作關系也更為密切。

(三)村委會利己行為降低共同代理效率

在共同代理關系中，村委會作為多方代理人，應最大程度地保障農戶與項目公司的利益，但在實際操作過程中，村委會起的作用越重要，其尋租可能性就越大。受利益驅使，村委會往往在項目用地流轉和建造環節，利用自身優勢收取額外費用：如在土地流轉環節，向PPP項目公司抬高租金以獲取好處費；在建造與移交環節，通過特殊渠道侵占農村集體資產，紅利分配機制不透明等等。據媒體報道，2012年至今，福建省連江縣馬鼻鎮南門村四名村干部在沈海高速復線項目中，利用職務之便，套取上級政府劃撥的征地補償款與專項項目資金高達26.54萬元，將應發放給農民的資金私分，該縣檢察院以貪污罪對四被告提起訴訟*劉海燕：《村黨支部委員與村委會委員4人合伙貪污征地補償款被訴》，http://news.sina.com.cn/c/2018-04-02/doc-ifysvpzc0441783.shtml。。這一案例集中體現了村委會管理集體經營性資產職能的失效。此外，村委會在非經營集體資產管理與維護方面也存在諸多問題。2017年5月，西安周至縣尚村鎮臨川寺村新增一千億農田水利灌溉項目，其中的該村農田水利工程已經完工。村民反映村委會要求每戶交納45元灌溉項目費用，不按期繳費者將受到取消養老醫療福利、影響小孩上學與戶口遷移等處罰。該項目屬于村集體的公益事務，村委會在興辦本村公益事務過程中，收費權利受到嚴格限制，需經過村民代表會議半數通過方可進行，然而該村村委會以自身利益為先，跳過村民表決環節，損害了農民的利益*劉金：《西安周至縣一村委會要求收取45元灌溉項目費》，http://xian.qq.com/a/20170602/006380.htm。。

村委會在農業PPP項目中的共同代理行為存在尋租問題，其原因在于：一方面，PPP項目中共同代理行為效率依賴于村干部自身的文化素質與職業道德，而在農村熟人社會背景下，村干部職權行使受到來自鄉土社會、上級政府、道德觀念等各個方面制約，項目社會效益與經濟效益并非其唯一的行為導向。另一方面，農業PPP項目代理人市場競爭性較弱，農村尚未出現專業代理機構，大部分情況下只能由村委會進行多重代理，這就導致代理行為空間較大，尋租空間較大，村委會很容易做出不符合項目利益的決策。

三、結論與對策建議

農業PPP項目涉及了政府、村委會、社會資本、農戶等多方利益主體，且在當前缺乏足夠的實踐經驗，農業PPP模式推廣與健全相關政策與機制必然是一個漫長的過程。村委會是農業PPP項目中集多重委托于一身的共同代理人，是項目順利運行的重要支點。由于當前多方博弈存在效率損失、強勢委托人的壓迫以及村委會自身行為的不確定性，農業PPP項目運行面臨諸多考驗，對此，本文提出以下對策建議，以期規范農業PPP項目中村委會共同代理行為。

(一)保障村委會共同代理合法權益

當前需建立一系列機制來優化村委會的共同代理行為，加強村委會合理合度參與。一是建立健全激勵機制。應提高代理人報酬，完善村干部晉升路徑，報酬與晉升直接與PPP項目績效掛鉤，為村干部提供優質的社會保障、養老醫療服務；二是要健全村委會權利保障機制，為村委會當前的特別法人地位確權賦能，完善其民事主體地位，保障其平等參與PPP項目運營等民事活動，使得村委會在自身權益受到侵害時能夠拿起法律武器合理維權；三是引導村委會參與項目后評價環節。PPP項目后評價在項目尚未移交前，對其運營情況、效益影響、可持續性、風險分擔有效性等進行客觀分析。村委會的項目后評價工作可從兩個方面展開：一是對已有工作內容進行過程后評價，重點關注前期項目規劃、可行性研究、風險預測是否符合實際情況，建設施工過程中農民拆遷安置、租金補償、就地就業是否到位，運營過程中農民意愿表達、管理模式、基礎設施運行等是否良好。二是對項目的收益影響進行后評價，主要聚焦于特許經營期農戶對于公共品價格的反饋、項目對于村集體的利益補償合理程度、社會資本進入后對散戶經營的影響、土地資源利用情況與環境污染等。

(二)強化農民參與農業PPP項目

農業PPP項目中，政府與項目公司處于強勢地位，如果其目標與農民期望背離，則農民利益極易受損。為了減少代理行為低效、保障農民利益：一是政府應轉變觀念，樹立對農業PPP項目目標的正確認識，樹立服務意識，由農民的“指揮者”變成“服務者”，對村委會則由“領導者”轉向“引導者”，提供高質量的基礎設施建設與公共服務；二是提高村委會成員的思想覺悟，明確對農民負責的理念，在企業與農民博弈中站穩腳跟，端正態度，最大程度保障農民利益。加強農民對村委會的社區監督，并將農民意見納入農業PPP項目績效考核范圍，從而有效防范村委會的代理偏向性；三是嘗試建立農民土地經營權入股制度，在PPP項目成立公司時進行農民土地經營權折股量化，將土地資源便為資產，分享項目收益，同時按照出資比例在項目公司形式表決權，從而一定程度上打破原有弱勢地位。

(三)防止村委會過度介入農業PPP項目

村委會共同代理行為需有行為邊界，過度介入農業PPP項目在一定程度上會阻礙項目運行。因此，一方面，要讓村委會的財務情況和工作內容公開化、透明化，減少貪污腐化問題并且加重貪污問題懲處力度，樹立典型，避免村委會利用職權尋租；另一方面，要建立村委會共同代理培訓制度，包括委托—代理專業知識教育、道德教育、法律教育，加深農業PPP模式專業認識、法律認識，全面提高鄉村治理能力，改善共同代理效率問題；此外，有關部門還應引入專業金融服務機構、擔保機構、咨詢機構，與村委會代理行為相互作用、相互制約、共同促進與發展。積極探索各類增信手段、擔保機制，如擴大訂單農業、農業保險+期貨制度試點，制定合理風險分擔機制，最大程度保障農業PPP項目回報，減少村委會與農民的項目風險。