基于武漢市城中村改造工作的思考

張葉生 王珊

摘 要：隨著社會發展進程的快速推進、房地產行業的發展和節約集約用地政策的實施，城中村成為城市建設用地供給的重要來源。武漢市作為中部地區特大城市之一，在十幾年的城中村改造工作中形成了一套卓有成效的城中村改造模式，本文旨在以武漢市的城中村改造工作為基礎，結合武漢市為推進城中村改造工作實施的新政策，總結城中村改造工作的特點及問題，以期為其他城市的城中村改造工作提供借鑒和參考。

關 鍵 詞： 城中村；改造；特點；問題

社會經濟的發展和城市的擴張相輔相成。晚清直至建國初期，借助長江、漢江的航運經濟，武漢一直是中部地區乃至全國的經濟重鎮。改革開放之后，沿海省份經濟發展加速，相對而言，武漢市經濟發展增速逐漸放緩。進入21世紀以來，在武漢城市圈、中部崛起等重大戰略支持下，武漢市社會經濟發展速度明顯提升。作為中部地區特大城市，武漢市正在構建“1個主城+3個副城+3個新城組群的空間格局”（簡稱“1主3副3新城”）。由于歷史原因，武漢市在數十年建設發展中形成了168個城中村，數量和規模位居全國前列[1]。為提高土地資源的有效利用、改善村民的生活水平、提升城市的整體形象、促進社會經濟快速發展，武漢市2004年開始逐步實施城中村改造工作，形成了具有武漢特色的城中村改造模式。目前武漢市二環線以內的城中村改造工作已經基本完成，三環線以內的城中村改造工作積極推進中，隨著四環線建設的推進，三環外的城中村改造工作業已啟動。

為保證城中村改造工作公開、公平、公正的實施，有效推進城中村改造工作進程，2013年武漢市委市政府聯合出臺了《中共武漢市委 武漢市人民政府關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（簡稱《意見》），將城中村納入“三舊改造”范圍，統一進行改造，并給與相應的政策扶持；據不完全統計，武漢市中心城區尚有近50個城中村需要或正在進行改造，這些城中村基本呈現一個特點，即集體土地資源嚴重不足，自身無法完成還建與開發的平衡。

基于此，筆者結合自己對城中村改造工作的認識和新舊政策的理解，對武漢市當前城中村改造進行了深入的思考。

一、城中村改造呈現新特點

由于《意見》發布后未及時出臺相關的指導文件，城中村改造工作推進速度受到一定影響。2015年5月，《市人民政府辦公廳關于進一步完善城中村綜合改造項目成本測算工作的通知（試行）》（簡稱《通知》）的發布為武漢市城中村改造工作的順利推進指明了方向，同時明確了改造成本測算方法。根據《意見》和《通知》的規定，武漢市后續的城中村改造工作呈現以下特點：

（一）改造成本顯著增加，樓面單價逐步與市場接軌。主要表現在：一是增加補償項目，如集體產業停產停業補償費、裝飾裝修補償費、拆遷工作經費等；二是提高補償標準、延長補償周期或擴大補償范圍，如臨時過渡費提高標準的同時延長補償周期、控制用地成本納入征地補償范圍。以武漢市西部某城中村為例，按照原有的城中村改造政策，兩村改造樓面單價約3600元/平方米；而按照新政策樓面單價將達到4600元/平方米，已經達到甚至超過區域綜合平均水平。

（二）優化用地布局，充分合理的配置土地資源。新政策取消產業用地的設置，將產業按農村勞動力人口160平方米/人的標準轉化為建設指標，集中合理布局在還建用地或開發用地中。產業用地經驗測算容積率為2-2.5，而還建和開發用地為3.5-4，上述城中村原本需要產業用地3.9公頃，建筑規模7.8萬平方米，若綜合用地布局，將產業規模布局在還建或開發地塊，則至少可釋放1.67公頃土地用于開發，緩解該村用地嚴重不足問題，實現土地資源的合理有效利用。

（三）戶口含金量“顛倒”，農業戶口含金量飆升。針對城中村范圍內農業戶口，新政策取消戶均還建300平方米的補償規定，變為按照人均不超過75平方米的標準進行補償（獨生子女按兩人計算），然而，實際上在城中村范圍內生活的存在大量的半邊戶（指一家人既有農業戶口又有城鎮戶口）、已農轉非戶和世居居民，如果按照農業戶口進行補償，不僅增加了改造成本，也會激化村居之間的矛盾；如果按照居民征收予以補償，必然出現“同地不同價”、“同房不同價”的情況，且補償標準難以達到改善、提升生活環境品質的初衷，彼此之間的矛盾必然不可協調。此時，農業戶口的價值得到了充分的體現，甚至會導致“農轉非”居民希望回遷現象的出現。

二、城中村改造需要解決的問題

實施城中村改造是社會經濟發展的必然要求，伴隨著城中村改造的實施及戶籍制度改革，傳統的城鄉二元結構將徹底打破，然而由于城中村一般地處城市核心區或發展延伸區域，在當前依舊是“土地財政”的社會背景下，在當前信息快速流通的時代背景下，城中村改造中有一系列的現實問題需要解決。

一是土地問題。土地征收伴隨著城市發展的過程而持續，當前很多的城中村就是一個沒有耕地（承包地）只剩宅基地的特殊形態，因此，在實施改造的過程中，需要征收的基本上是高價的宅基地，同時還需按照房屋面積給予實物補償或按照政策規定折價成經濟補償；此外，宅基地在選址的過程中存在隨意性，東一塊、西一塊的格局使得土地征收后難以成片、形成規模，土地利用出現較大困難，無法整體規劃、成片實施。因此在條件允許的情況下，需要就近進行國有土地整合，促使不連片的土地資源實現連片開發使用；而對于那些無法實現整合擴大的用地只能暫時閑置或規劃成綠化等公共設施用地。

二是就業問題。當前多數城中村的村民已經無地可種，唯一的生存方式就是靠就近打工以解決生計問題。隨著科學技術的進步，機械化的普及、智能化的提升，對從業人員的知識水平的要求越來越高，然而，當前城中村的村民大部分都是年紀稍大、學歷較低的中老年人群和女性，他們所能從事的工作已經逐漸被知識水平較高、年紀輕的從業者所替代，經濟來源出現問題，生計問題難以得到有效的保障。因此，在推進城中村改造的工作中，需要根據城中村村民的年齡、學歷、性別等具體情況，配備與之配套的產業，提供相當規模的就業崗位。

三是社會保障問題。社會保障一直是村民與居民的重要區別。傳統的城鄉二元管理模式下，鎮居民的“生老病死”由居民本人、工作單位和政府等共同承擔相應的義務，而農村居民“生老病死”只有自己家人承擔，為此，“小病不就醫”、“大病忍一時是一時”成為廣大農村居民對待疾病的主要處理方式，很多人因此而耽誤了最佳的治療時間，付出了慘痛的代價，因此，當前的社會保障管理方式對于廣大農村居民是極其不公平的。因而，當前的城中村改革必須盡可能的考慮需安置村民的社會保障問題，保障他們“病有所醫，老有所養”。隨著戶籍制度的改革的逐步推進，社會保障問題或許會在不久會得到很好的解決。

四是教育問題。一直以來，農村老人都有一個比較一致的觀點是“讀書才是唯一的出路”，然而，與城鄉二元結構緊密相連的教育制度形成村辦小學與公辦小學、民辦教師與公辦教師差異。城中村地區的教育教學資源質量無法與周邊城鎮區域相比，教學設施破舊、配套不齊全、教師教學水平低等是造成城中村學校教學質量低、學生成績差的重要原因。因此，在城中村改造過程中必須打破這種教育壁壘的限制，統一配置教育教學資源，擴大村辦學校的辦學規模，采取名校互幫互助的形式，促進城中村區域教育水平的提升，改善城中村區域學生的就學環境。

五是用地整合問題。整合顧名思義，整合周邊國有用地。為充分實現土地資源的有效利用，保證規劃的整體性、完整性，城中村改造必然需要結合實際情況對城中村周邊的國有用地進行整合，統一規劃、統一實施改造。由于涉及整合地塊土地使用權人對補償的期望過高（如工業地的性質，商業地的價格），需要經過多倫談判才能達成共識，用地整合過程必然需要花費相當長的時間，與此同時，伴隨著時間的推移，被整合用地的產權人訴求往往根據市場行情加價、漲價，從而導致城中村改造投資成本無法控制。因此，城中村改造過程必須靈活實施，選擇恰當的、成本可控、花費談判時間較短的地塊進行整合，從而確保城中改造工作在規定時間和預估的成本內予以實施。對于那些難以整合而又必須整合的用地，可以采取“開天窗”的方式暫時留置，待條件成熟時采取擴大用地的方式予以整合實施。

三、結語

實施城中村改造工作是節約集約用地政策的貫徹和落實，是實現城市更新、區域經濟發展的重要內容，是實現“三化”大武漢的重要組成部分。城中村改造的過程是政府、開發商和原村民三方利益主體對土地收益和城市功能的博弈過程，城中村的改造只有在保證三方的利益得到合理保障、充分體現的條件下才能順利實施[2]，因此，編制城中村改造工作方案的核心在于強調和保障政府、開發商和原村民三者利益的協調統一，實施城中村改造工作的過程需要加強第三方機構的監督，以確保各方利益得到保障。

按照“十三五”期間基本完成城中村改造的工作計劃，武漢市的城中村改造工作已近進入了攻堅戰的階段，因此，在城中村改造工作實施的過程中，更要保障政府、開發商和原村民的利益，妥善解決土地、就業、社會保障、教育等問題，實現整體效益最大化。隨著城中村改造工作的逐步推進，武漢市的城鎮化水平、社會經濟發展水平將會迎來翻天覆地的變化，武漢市作為中部地區特大城市的地位必然更加鞏固，人民的整體幸福感必然得到一定程度的提升。

參考文獻

[1] 余瑾毅.武漢改造168個城中村 2015年將徹底退出歷史舞臺[EB/OL]. http：//hb.ifeng.com/news/fygc/detail_2013_05/06/769618_0.shtml，2013-5-6。

[2] 吳智剛，周素紅. 城中村改造：政府、城市與村民利益的統一—以廣州市文沖城中村為例[J].城市發展研究，2005，12（2）：48-53