基于供給側結構性改革要求的農村土地金融研究

周超

摘 要：農村土地金融符合供給側結構性改革要求，這種模式具有內生性，具備法律、社會、生產基礎，有利于轉變農業發展方式、增加農民財產性收入、增強金融資源可獲得性。但是，面臨缺乏健全持久的法律保障、市場和自然的雙重風險、缺乏競爭與效率的“薄”市場無法為依賴土地收入生活的失地農民提供生存、養老保障等風險。因此，為了扎實推進供給側結構性改革，推進農村土地金融健康發展，就需要完善法律保障體系、社會保障體系、配套服務體系、風險分擔體系和政府支持體系。

關 鍵 詞： 供給側結構性改革； 制度創新； 農村土地金融

前言

2017年中央經濟工作會議明確強調：深入推進農業供給側結構性改革，賦予農民更加充分的財產權利，廣辟農民增收致富門路。農村土地金融作為農村金融資源供給模式的一種制度創新，是農業供給側結構性改革的一個重要內容，是通過把農民的土地經營權資源資產化，增加農民的財產性擔保物，從而使農民更易于獲得金融資源，為改善農業生產條件和增加農民收入開辟了一條新的途徑，將有力地推動“三農”事業的發展。

傳統的金融資源包括提供給農業生產的金融資源，其提供服務是基于服務對象具有財產性資產擔保為前提，但是廣大農村最為急需金融服務的低收入群體恰恰缺乏這一擔保對象。長期以來受到農村缺乏財產性資產擔保的困擾，同時又因為受涉農貸款具有“高風險、高成本、低收益”的特殊性影響，使得農業金融資源的獲得性較差。同時，那些設在農村地區的金融機構，也變相成為了吸收農村地區存款轉而投向城市和工業領域中收益率更高的地區和行業的“虹吸器”。金融資源供給成了“錦上添花”而不是“雪中送炭”，形成了越發達的地區和行業金融資源越豐富，越不發達地區和行業金融資源越匱乏的“馬太效應”局面。

事實上，農民最大的財富源泉——土地并沒有得到充分運用。把農村土地經營權資源資產化做資產性擔保物抵押，可以實現“靜”的土地資源“動”起來，耦合農地和金融兩大資源，破解農民缺少資產性財產擔保的困境。根據帕特里克的“需求追隨型模式理論”（demand-following），經濟發展內生的金融需求是催生金融創新的強大動力。目前，在理論上和實踐中不斷摸索前進的農村土地金融就是在農村土地所有權歸集體，承包權歸農民，經營權可以流轉、抵押“三權分立”的前提下，農民以一定期間內的農村土地經營權為抵押向銀行借貸的金融模式。同時，要求不得利用抵押后的土地經營權從事商業性開發、改變土地性質、改變土地用途，不得損害農民承包權益。這種農業金融創新具有內在現實需要，具有強大的生命力。

近些年，為了不斷滿足這種內生性的金融創新需求，滿足農業供給側結構性改革在農業金融供給這方面的要求。國家在宏觀政策層面上，出臺了一系列關于農村土地金融的政策，為農村土地金融順利開展，提供了一個良好的政策環境。如表1所示：

一、農村土地金融的可行性與客觀必然性

（一）農村土地金融的可行性

1、法律保障依據

為了保證農村土地金融推進有法可依，國務院于2015年8月10日正式公布《開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。指導意見指出，由國務院按程序提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關法律條款的執行。這一舉措，使得原本涉農土地法律問題在法律層面上得到了解決，為農村土地金融的順利開展奠定了堅實的法律基礎。

2、社會基礎依據

長期以來，我國的很多法律法規都對農業土地附加了很多限制性法律規定和政策規定，其目的是為了維護農村社會穩定，把農村土地當成保障農民的 “生存保障線”。在二元經濟條件下，形成了一個不成文的社會保障體系模式，即城市人口主要依靠“社保”，農村人口主要依靠“地保”。按照這種模式，在原來的經濟條件下，必然會對農村土地附加各種約束。但是，隨著改革開放后農民的養老、醫療等各項社會保障不斷改善，農民非農收入的增加，使得原本依靠土地作為農民最后“生存保障線”的作用相對降低，隨著經濟社會的不斷發展，農民也開始逐漸地由“地保”轉變為“社保”。這為土地金融的順利開展奠定了一定的社會基礎。

3、生產要素依據

社會生產的發展，是各種生產資源要素有機結合的結果，土地是一種生產性資源，更是經濟社會發展不可或缺的一種稀缺性資產要素，不應拘泥于原有的把農村土地當成穩定農村社會最后一道保障線的思維模式，限制生產性資源發揮資產性價值的作用，應還原土地的全部功能，發揮出其全部積極作用，這樣才能有效推動農村經濟社會發展，有效解決“三農”問題。

（二）農村土地金融的客觀必然性

1、轉變農業發展方式的客觀要求

2015年8月7日，國務院辦公廳發布了《關于加快轉變農業發展方式的意見》 ，提出增強糧食生產能力、創新農業經營方式、深入推進農業結構調整、提高資源利用效率、強化農業科技創新、提升農產品質量安全水平等要求。這些要求從提高產量到培育新型農業經營主體、推進多種形式的適度規模經營再到自主創新、提高勞動者素質和產品質量安全等方面，囊括了農業發展的各個方面。這些要求的實現亟待金融資源的大量投入，以供給側結構性改革為指導思想的農村土地金融正是轉變農業發展方式的客觀需要，能夠為農業發展方式的轉變提供便捷高效的金融支持。

2、增加農民財產性收入的客觀需要

農村土地金融的實質是農村土地經營權資源資產化，讓農民與市民一樣平等享受金融發展權。既然國家能夠立法肯定城市土地使用權可以抵押融資，那么也應當賦予農民同樣平等的權利，這種金融發展機會均等應是國家賦予每一個公民的基本權利，不應該因地域不同而有所區別。賦予了能夠抵押融資功能的農村土地經營使用權將是一個更加完整的土地經營權，不僅可以使得土地經營權的價值以生產成果的形式取得收益回報，而且也能夠以資產收益的形式取得收益回報。既能有效地推動農業生產的發展，又能有效增加農民的財產性收入，這是2017年中央經濟工作會議對于深入推進農業供給側結構性改革提出的明確要求。

3、增強金融資源可獲得性的客觀需要

增強金融資源的可獲得性是指要以更低的利率獲得更多的金融資源。資產性財產擔保的一個重要作用就是降低交易費用（銀行的貸款風險）和擴大可獲得資金數量。首先，銀行在對外實施信貸的過程中，會根據貸款對象的不同實施不同的貸款組合，如抵押貸款F1（m， r）與一般性貸款F2（m， r′）。一般而言，不同的貸款組合F1和 F2會有高低利率之分。他們之間的利率關系為：F1（m， r），F2（m， r′），r′> r。因為一般性貸款F2的交易風險是關于借款人的，銀行需要了解借款人的收入、信譽等情況，收集這種信息成本難度大，時間長，銀行為了降低自身相應的風險，故而設定較高利率，即交易費用較高；但是，如果有財產性資產作為抵押，則貸款利率會降低，因為抵押貸款F1的交易費用（銀行的貸款風險）是關于物的，“物”的信息易得明晰，解決了借貸雙方信息不對稱問題，故而風險較低，銀行會給予較低的貸款利率。其次，擁有了資產類抵押物之后，其實是等于貸款中在原來個人信譽的基礎上增加了物的擔保，無形中擴大了原本只靠人的收入和信譽來做擔保的內容，相對一般貸款而言增加了抵押對象，從而可以獲得更高的貸款額度。

農村土地經營權的資產化，可以從理論和實踐中解決因缺乏資產抵押物所要承擔的較高利率問題，同時又能增加融資數額。如圖1所示：

圖中，橫軸M代表農民的融資額度，縱軸R代表農民融資利率，農民的金融需求曲線是一條從左上向右下傾斜的曲線，表示隨著貸款利率的降低，貸款數量增加。在沒有資產性抵押的前提下，農民的金融需求曲線為L，貸款利率為r，獲得貸款額度為OA；在外部條件改變（土地經營權資產化）的情況下，農民取得了資產性抵押擔保物，利率下降為r，在金融需求曲線不變的情況下，低利率可以獲得更多的貸款，貸款額度增加為OB；另外，因為外部條件的變化使得農民的金融需求曲線發生了變化，金融需求曲線變為L，使得農民在新的金融需求曲線和新的低利率的情況下獲得了更多的融資額度OC。

二、土地金融的風險

（一）法律方面

2015年全國人大通過特別授權的方式，賦予全國232個試點地區在試點期（2年試點期）暫停相關法律的執行。這種形式雖然為土地金融提供了法律上的保障，但是仍然存在一定的風險。首先，這種法律保障有試點地區和非試點地區的區別，在試點地區推行農村土地金融有法可依，能獲得法律的保護，但是在非試點地區對于農村土地金融的推行只能依靠當地的政策性規定，一旦出現糾紛，沒有法律依據，不受法律保護。其次，盡管在試點地區有法律保障，但是試點期間有限。超過試點期間之后法律保障問題如何解決？是延長試點期繼續暫停相關法律的執行還是會有其他變數，沒有明確說明，存在潛在的法律風險。李怡忻和孟繁瑜（2016）[1]認為這種情況難以形成一個對于農村土地金融發展有利的長期預期，不利于農村土地金融的持久推進。

（二）經營方面

農村土地金融融資的還款能力，最終依賴于農業生產經營效果。但是農業生產經營有其特殊性，即不但受市場風險的影響而且還要受到來自自然環境的影響。比如，宏觀經濟形勢不景氣情景下的農產品價格普遍較低，以及農民個體對市場形勢把握不準確出現的“谷賤傷農”現象。另外，雖然目前的農業現代化水平在逐步提高，各項農業生產條件在逐步改善，但是農業生產的防洪抗災等能力依然有限，農業生產在一定程度上受到自然條件的影響仍然較大，存在著豐年和災年兩種可能性。這樣就造成無論是自然條件的原因還是市場環境的原因都有可能導致農民收入降低，還款壓力加大。李寧、陳利根和孫佑海（2016）[2]對350 位金融機構從業人員問卷調查顯示，66.57%的人認為，農村種養殖業經營風險大，貸款風險不易控制。

（三）處置方面

農村土地金融出現違約后，在其抵押擔保的農村土地經營權的處置過程中，會有一定風險。

1、抵押變現風險

土地金融違約后，金融機構取得農村土地經營權，但是以經濟效益為目標的金融機構如果通過直接經營農地的方式來回收貸款顯然不太現實而且缺乏效率。一般情況下，最有效的處置辦法就是和其他農民、農業經營組織、或者村委會等機構協商收購、交易流轉土地經營權。但是無論是協商收購還是交易流轉，金融機構面臨的都是一個“薄”市場。因為土地具有不可移動性，這就造成了銀行取得的經營權主要是在集體成員之間或者臨近的村或農業經營組織之間的內部市場上完成。因為可交易對象有限，會造成農村土地經營權抵押變現無效率且缺乏競爭。這種擔保物“薄”市場的特征，會導致抵押變現存在一定風險。

2、民生保障風險

農村土地金融違約后，金融機構處置變現農村土地經營權，農民將失去一定期間內的土地經營權。雖然目前農村社會保障日益完善，但是與城市里的市民享有的社保體系相比，仍然有比較大的差距，特別是那些收入較低并且主要依靠土地為主要生活來源的農民，在失去土地經營權之后，以現有的農村社保福利還無法滿足其正常的生活和養老。因此，這一類低收入群體在失去土地經營權之后生活會遇到困難，對于這一類的農民來說，土地仍然具有生存保障、養老保障等社保功能。潘文軒（2015）[3]認為如果這一類農民失去了其收入主要來源的土地經營權，則可能會出現民生保障風險。

三、推進農村土地金融的政策建議

（一）完善法律保障體系

加快立法和制度建設，盡快用完善的土地金融法律來替代目前依靠暫停若干法律條文的辦法為土地金融提供法律保障，應在統一、協調的基礎上建立起相互配合相互支撐的完備的法律保障體系。首先，要修改相關的法律法規，在及時獲取各地土地金融實踐經驗的基礎上，修改目前和土地金融相互抵觸的相關法律法規，保證法律規定的協調性、一致性。其次，應專門針對土地金融建立一套適合我國國情的體系完整功能完備的土地金融法，把土地金融的主體、對象、流程、權利義務、責任承擔、監督等一系列問題規范化、法制化。為土地金融的順利開展提供完備科學的法律保障體系。

（二）完善社會保障體系

農村土地金融的順利推進，離不開健全完善的農村社會保障體系。要把推進農村土地金融放到全面建設小康社會的大戰略中，要從就業、醫療、養老等方面進一步全面完善農村社會保障體系，將農村社會保障體系納入國家公共財政支持體系當中，建成覆蓋全面、城鄉統籌、保障有力的農村社會保障體系。當然，農村的經濟發展水平和農村社會保障建設水平是相輔相成的，農村經濟實力的提升將會有力地推動農村社會保障水平的提高，而農村土地金融的順利開展恰恰會有力地推動農業生產的發展、壯大農村經濟實力。因此，為了盡快推進農村土地金融促進農村經濟發展，可以探索在建立農民最低生活保障制度，解決失地農民基本生活問題的基礎上，盡快推進農村土地金融，這樣可以加快農村經濟的發展，加速推動農村社會保障建設，形成一個良性互動的局面。

（三）完善配套服務體系

農村土地金融的順利實施，需要一整套的配套服務體系，這套服務體系至少應該包括農村土地經營權的價值評估體系以及農村土地經營權交易市場。首先需要建立土地經營權評估體系。要推進農村土地金融就需要對農民的土地經營權價值進行評估，必須建立一套科學、有效的土地經營權價值評估系統，培養專業人員和機構，保障評估工作順利進行。健全完善的評估系統將有助于保障農村土地金融的公平性和透明性，提高效率，保障農民合法權益。其次，構建農村土地經營權交易市場，要根據本地區經濟發展實際水平、社會保障實際水平、農民生產發展實際水平，探索適合本地區實際情況的市場模式，規范農村土地經營權交易市場建設，降低交易風險。

（四）完善風險分擔體系

由于農業生產受到來自市場和自然環境的雙重風險，使得農村土地金融貸款出現無法按時還款的違約風險要大于一般的商業貸款。農村土地金融一旦出現違約，如何來有效承擔風險是一個事關土地金融健康發展的關鍵。目前農村土地金融實踐中的風險承擔模式有“同心模式”、“南充模式”和“成都模式”。劉玉平、賈憲威和王歡（2015）[4]認為“同心模式”是典型的“農戶買單”風險分割機制。 “南充模式”是標準的“信貸機構兜底”型風險承擔機制。而“成都模式”則是 “政府善后”型風險處理機制的樣板。這些風險分擔模式都有各自存在的道理，但都在一定程度上存在缺陷，不利于農村土地金融的健康發展。

應建立多層次風險分擔體系。一是利用多層次農村土地金融擔保基金降低風險。探索建立由政府、金融機構、貸款農民共同參與的風險擔保基金。政府可以選擇將支農惠農資金的一部分以風險擔保基金的形式支持農村土地金融，支持農業生產發展；金融機構按一定貸款比例提取壞賬準備金作為風險擔保基金，降低金融機構風險；貸款農民按一定借款比例提取經營風險損失作為風險擔保基金，降低農民的生產經營風險。這樣，在農村土地金融出現違約之后，可以利用風險擔保基金來承擔部分風險，這樣既降低了金融機構的貸款風險也降低了農民的借款風險。二是利用農業保險降低風險。農業保險既可以對農民進行農業生產的農業生產投保自然災害險，降低農民農業生產的風險；又可以積極探索對銀行開展的農村土地經營權抵押貸款實施保險，降低銀行發放農業土地金融貸款的風險。

（五）完善政府支持體系

政府作為宏觀經濟管理者，應從宏觀經濟管理的角度給予供給側結構性改革思想指導下的農村土地金融必要的支持，發揮出政府應有的積極作用。政府給予農村土地金融的支持體系至少包括三個方面：輿論與政策支持、資金與財稅支持、經營權保障支持。

1、輿論與政策支持

政府要對農村土地金融展開積極宣傳。當前，實施農村土地金融的地區有限，而且就算在試點地區，很多農民都處于觀望態度，對農村土地金融的參與積極性不高。政府應該因勢利導，加大宣傳力度。同時，政府要出臺各項配套的優惠政策措施，完善各項法律，鼓勵農民積極參與，讓更多的金融資源能夠流入農業生產領域，助力農業生產發展，破解“三農”難題。

2、資金與財稅支持

首先是資金支持。政府可以向提供農村土地金融的金融機構直接注入資金或者提供貼息貸款。或者是由各級政府拿出專項資金成立專門金融機構，專門提供農村土地金融業務，保障農村土地金融的順利開展。其次是財稅支持。財稅支持主要是指政府可以通過稅收和補貼的形式給予農村土地金融以支持。利用稅收和補貼激發農民和金融機構雙方從事農村土地金融的積極性。陳丹和高銳（2016）[5]認為對于從事土地金融業務的金融機構，給予稅收優惠，并可以考慮降低其法定存款準備金；對于利用農村土地金融業務貸款的農民，給予貸款貼息和保險補貼，降低各類農村土地金融貸款的行政性收費，給予農村土地經營權貸款優惠利率。

3、經營權保障支持

政府對農村土地金融的支持，還可以表現為對農民土地經營權的特別保護。只有農民在認識到土地經營權會得到政府的特別保護之后，才會打消顧慮，更加積極主動的參與到農村土地金融中來。對于農民土地經營權的保護，政府完全可以采取一定措施在這一領域發揮積極作用。比如，在農村土地金融違約發生后，對于嚴重依賴土地收入生活的農民，由政府回購土地經營權，然后再低價租給農民經營，農民通過農地經營的收入向政府再次贖回經營權，并且在這一過程中賦予違約失去土地經營權的農民擁有優先承租權和回購權。這樣，政府就可以實現在農村土地金融的大背景下最大程度保留農民土地經營權，對農民保留土地經營權提供保障支持。

參考文獻

[1] 李怡忻，孟繁瑜.農村金融創新中土地經營權抵押融資問題研究[J].金融理論與實踐，2016， 443 （6） ：113-118.

[2] 李寧，陳利根，孫佑海.現代農業的發展背景下如何使農地“三權分置”更有效？——基于產權結構細分的約束及其組織治理的研究[J].農業經濟問題，2016（7）：11-26.

[3] 潘文軒.農地經營權抵押貸款中的風險問題研究[J]. 南京農業大學學報（社會科學版），2015（5）：104-113.

[4] 劉玉平，賈憲威，王歡.土地經營權抵押貸款的理論邏輯與現實約束[J].商業經濟研究， 2015（25）：102-103.

[5] 陳丹，高銳.農地抵押金融風險：政府規制的邏輯及政策取向[J].南方金融， 2016，479（7）：72—77.