德國城市管理體制介紹及改革借鑒

王龍飛 閆晉波

【摘要】隨著經濟的發展和社會的進步，世界范圍城市化步伐不斷加快。城市管理己成為世界性問題，所有的城市都面臨著一個建設和發展的重要課題。德國城市管理體制在世界范圍內屬于領先水平，學習借鑒德國城市管理的經驗，對于我們研究探索一條具有中國特色的城市化道路具有非常重要的作用和意義。本文通過對德國城市管理體制的介紹，從德國城市管理機構和監管機制兩個方面進行解析，提出了我國在城市管理體制方面可以借鑒的經驗方法，為我國城市的建設發展提供一些新的思路和方法。

【關鍵詞】城市管理體制；監管機制；行政執法權

Abstract：With the development of economy and the progress of the society， the process of urbanization is speeding up all over the world. The urban management has become a worldwide problem； all cities are facing an important subject of construction and development. German has an advanced urban management system. Learning from the experience of German urban management， it is helpful for exploring a way to build urbanization with Chinese characteristics. The paper indicates urban management system in Germany， analyzes urban management organizations and oversight mechanisms， points out some referable experience methods for China at the aspect of the urban digitalized management method， and provides some new ideas and methods for the construction and development of urban in China.

Keywords：Urban management system， oversight mechanisms， administration enforcement

1、德國行政執法體制總體介紹

德國是一個由16個州組成的聯邦制國家。在35.7萬平方公里的國土面積上生存著約8267萬的人口。德國的國家制度是由德國基本法所確立的，實行立法、行政、司法三權分立。德國現行的《違反秩序法》，是由聯邦議會在1952年制定并頒布的，后經過多次修訂。該法規集中地規定了行政機關對違反社會秩序和經濟秩序的違法行為的處罰原則和基本程序，是行政機關實施行政處罰的基本法律依據。政府行政機構分為三級：聯邦政府、州政府和地方政府。各級政府必須貫徹德國基本法規定的民主共和、聯邦、法治、社會福利等國家原則。

1.1地方分權制度

聯邦制國家采取地方分權制，其憲法將絕大多數的政府權力劃分給地方，而中央政府只負責有限的事務，但仍保留管理軍事、外交和財政的權力。具體而言，聯邦政府下設14個部門，分別為財政部、外交部、內政部、國防部、經濟與技術部、農業和消費者保護部、聯邦家庭部、衛生部、勞動與社會保障部、司法部、環境與自然保護部、教育研究部、經濟合作與發展部、交通建筑與城市發展部。聯邦政府主要負責制定方針政策，修訂法律法規，不參與直接管理城市的工作。

由于聯邦原則劃定，地方分權制度的實施，州以下政府的執法部門承擔著主要執法任務。州政府也會設立多個部門，如柏林州政府下設8個部門，財政部、內政和體育部、勞動婦女部、健康和社會事務部、經濟技術及研究部、教育青年及文化發展部、城市發展及環境部、司法和消費者保護部。但是州政府下設部門和聯邦政府下設部門無直接對應關系，獨立存在，互不影響。州及其以下地方政府通過地方立法來出臺具體行政法令和自治規章。與聯邦政府工作職能相對應的是，德國的行政執法任務主要由州及其以下的地方政府執行。

1.2相對集中行政處罰權制度

除地方分權制度外，德國也實行“相對集中行政處罰權”制度。德國行政執法中心相對集中在基層政府，聯邦政府在警察事務、教育文化、社會秩序管理等方面均委托給各州和地方政府實施，其中縣和鄉鎮政府執行了80%的聯邦和州的法律，幾乎99%的具體執法活動都是由鄉鎮政府做出的。

德國具體實施處罰權的行政部門有三個：警察機構、稅務局和秩序局。

德國警察系統由三部分組成：一是聯邦警察機構，受聯邦內政部領導；二是州警察機構，受州內政部領導；三是編外警察人員，不屬于聯邦和州內政部的管轄范疇，他們主要由法警、看守警、海關官員、緝私緝稅管員等組成。前兩者在工作中分工明確，相互配合，攜手保障社會秩序，穩定社會治安，維護公眾生命財產安全。

德國稅務機構主要分為三個級別：一是聯邦財政部及所屬稅務總署，為中央最高稅務機構，負責國家之間的關稅、跨州稅務行政的協調管理及特殊案件的處理；二是州財政部及所屬稅務總局，負責稅務行政管理，重點是人事管理及信息化建設，也是稅收行政權的主要行使部門；三是市縣稅務局，具體與納稅人打交道，負責聯邦稅、州稅和共享稅的征收管理，是稅收法律的執行機構。

德國秩序局相對集中行使衛生部門、規劃部門、環保部門、建設部門、工商部門和交通部門等部門的行政處罰權。秩序局在城市管理層面享有現場執法權和行政處罰權。其他行政執法部門發現違法違規行為后，可調查取證，收集相關證據，將案件信息整理歸納好，并報送秩序局，秩序局可在確認信息真實可靠后，統一行使行政處罰權，對違法違規采取處罰措施。秩序局也可以上街執法，現場處罰。

2、德國城市管理系統介紹

2.1管家式城市管理機構——秩序局

德國以良好的社會秩序聞名，先進的城市管理理念贏得了世界的認可。警察機構和秩序局對德國的治安管理和秩序維護提供了堅實的保障。秩序局作為德國特有的城市管理部門，備受外界關注。管家式服務在秩序局的日常工作中得到深度貫徹，所謂管家式服務，就是指將城市管理工作中涉及到的方方面面事務，以及各項權利、義務、法律、法規等作為一個整體，由秩序局負責統一的協調管理。秩序局作為面向大眾的第一城管部門，德國總理默克爾曾稱贊其為“德國良好社會秩序的功臣”。

秩序局的執法人員工作范圍很廣，作為一個城市的管家，監督管理城市發展的各個方面。秩序局對城市實行嚴格管理，每一位執法人員嚴格做到依法辦事，公正執法。例如，德國露天臨時市場多種多樣，遍布大街小巷，看似熱鬧非凡的市場，管理卻并沒有松懈，秩序局會根據政府的安排，維護市場秩序，一方面對所有攤位進行登記，未登記的攤位不得入內，并制定專門規章制度保護各方權益；另一方面對所有商品價格進行登記，價格透明化監管，防止買賣糾紛的發生。秩序局的嚴格監管和嚴謹執法，非但沒有影響商家的經營與市場的熱度，反而深受廣大商戶和市民的擁戴，“風紀警察”的美稱也因此得名。

雖然秩序局嚴格執法，但非死板執法。面對街面市容環境問題，他們的解決方法有著獨到之處。在德國，由于一些店面很小，部分商家為了招攬生意，將商品放在門外進行展示，跨門經營問題在德國很普遍，面對此問題，秩序局并沒有死板執法，而是在不影響行人通行的情況下，給了店鋪一定的經營空間，稱之“一米線”，即店鋪門向外有一米的空間允許商戶擺放商品。此做法既贏得了商家的信賴，也有效地改善了店面門外混亂經營的局面。除此之外，秩序局還負責居民身份的登記、食品監督、獸類管理、交通車輛管理等等，并具有規劃、建設、衛生等方面的行政處罰權。

秩序局很重視相關部門之間的合作互助。最常見的就是秩序局與警察部門的合作，秩序局執法人員在保護自身免受違法人員傷害時，可使用部分警察用具，如防身噴霧劑、手銬、可伸縮的電棍等設備，盡量保證違法分子的人身安全。秩序局每一項職能都有明確的法律依據，執行程序也有專門的法律規定。秩序局的執法人員可在發現犯罪分子或涉案人員時，現場制服對方，但不可將其扣押，只能交由警察處理。若發現違規經營的商戶，可暫時扣留商品，如有必要可臨時拘留違規人員。除具體權利外，秩序局還可以獨立執行街道法、市場和集會法、寵物狗管理法、垃圾管理法、綠地和空地管理法等法律法規，這些法律法規，給執法人員提供了比較充足的法律保障，有效防止了法律空當，保證了執法順暢。

2.2數字化城市監管機制

德國不僅擁有管家式的城市管理機構，在城市管理機制層面也做出了改革與創新。數字化城市管理技術在德國眾多城市得到了廣泛應用。他們通過網絡手段，運用信息化技術，及時、準確地捕獲城市各個角落的運營動態，篩選出管理范疇內的有用信息，并及時做出反饋，大大提升工作效率與服務品質。

圖2 1 德國智能疏導系統車位指示牌

德國科隆市城市停車位監管系統屬于便民利民工程。通過安置在停車位上的停車自動管理系統，實時監控全市范圍內車位使用情況，并將信息實時提供在城市主要位置的電子信息牌上。該系統的電能供應主要來源于停車位旁的小型太陽能板，停車位的信息通過互聯網線路進行交互收集，然后通過計算機的匯總整理，及時公布在信息板上，為市民出行停車提供便捷。此系統實現了城市停車一體化監管，緩解了交通壓力。作為德國南部第一大城市的慕尼黑市在城市基礎設施管理方面經驗豐富。該市將全市范圍內的基礎設施設備連入互聯網，精準掌握各類設備設施的運轉情況，如對城市管網的監管，一旦發現某管段發生破損滲漏，監控中心會第一時間發出預警，告知維修人員破損位置及滲漏情況。若僅靠人員巡邏，無法做到及時發現，及時報修，及時處理，此系統對于城市監管力度的整體提升起到至關重要的作用。

數字化城市管理技術之所以能在德國獲得如此的廣泛應用，主要得益于：

（1）政府層面的高度重視，政策、技術與資金的全面支持。數字化城市監管機制依托先進的技術手段，超前的管理理念，得到政府的大力支持，同時此機制大大提高了城市管理效率，降低了工作量，節省了昂貴的人力成本，增加市民對城市管理服務的滿意度。

（2）數字化城市管理方案實現規劃、建設、運營一體化設計，保障項目進度。此項技術的應用實施與城市建設密不可分，屬于城市規劃中的重要組成部分。數字化城市管理系統進行了長期的規劃，并在不斷建設中調整完善，使這項工程能夠有條不紊的進行施工建設及運營。

（3）城市基礎建設水平較高，配套設施數字化工程基本完工，單一設施的數據庫信息已經建立。各類城市管理數字化建設已基本完畢，數據信息可資源共享。政府牽頭將所有地區的城市管理部門整合，建立信息共享數據庫，并設立信息監管中心，對城市管理基礎數據進行實時監管。

數字化監管機制為德國城市的管理與發展做出了重要貢獻，也獲得了國際社會的認可。此技術的應用不僅僅保證了城市各類基礎設施的正常運轉，也為城市明天更快更好的發展打下堅實基礎。

3、德國城市管理經驗對我國的啟示

通過參考德國先進的城市管理經驗，我國在符合基本國情的前提下，可適時調整城市發展策略，借鑒德國等先進國家的城市管理經驗，取其精華。

（1）整合城市管理相關部門的權力與責任，將行政處罰權相對集中地整合到一個部門。目前我國基層城市管理較為混亂，各部門無法做到步調一致，協同辦公。各級政府可參考德國地方分權制度，按照“責權統一、重心下移、能放就放”的原則，將城市管理職能下移。繼續加快政府行政管理職能的轉變，逐步消除政府內部部門多、分工細而導致的邊界不清等問題，實現一部門多統籌，綜合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

（2）政府應加強對數字化城市管理技術的重視。在城市規劃層面，結合智慧城市、數字城市建設理念，逐步推廣數字化城市管理技術落地。數字化城市管理是一個長期的建設思路，需要前期規劃到位，中期建設達標，后期才能實現城市數字化管理。任何一個環節出現問題，都會對數字化城市應用的最終效果造成不利的影響。

結語：

隨著社會發展、城市擴張，用地規模和城市人口不斷擴大，城市管理面臨著嚴峻挑戰，工作任務也日趨繁重。傳統管理方法無法根本性解決基層實際問題，地方政府和執法人員權利劃分不明確，致使市民滿意度逐年下降。為了適應未來需求，提升政府形象，贏得市民尊重，城市管理方法亟待革新，應本著“科學、嚴格、精細、長效”的管理理念，遵循城市可持續發展的基本要求，通過借鑒國內外先進經驗，推進城市管理改革與創新。近幾年，國內已經開始重視城市管理改革，住建部于2017年1月份頒布《城市管理執法辦法》，于5月1日起正式施行。該法規為我國城市管理執法活動提供規范，為加強城市管理執法隊伍建設提供保障，為地方推進開展城市管理執法體制改革提供指引。黨的十九大提（下轉56頁）（上接54頁）出“七大戰略”，其中“創新驅動發展戰略”在數字城市、智慧城市領域起到推波助瀾的作用，同時“基礎設施提升戰略”也為城市健康發展提供重要支撐，數字化城市管理理念作為智慧城市建設的核心，也因此迎來前所未有的發展機會，未來中國的城市管理水平會有一個新的飛躍。

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