差序格局與逆差序格局：行政執法自由裁量權中的主體互動分析

余涌 羅文劍

摘要：實現依法行政，就必須正確行使自由裁量權。為了降低人情關系對裁量公平的負面效應，可以通過制定裁量基準、完善程序制度、增加社會輿論監督等內外結合的控制體系，保障行政自由裁量權被公平公正的行使。

關鍵詞：行政執法；自由裁量權；差序格局

中圖分類號：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.05.003

行政執法的核心要義之一是自由裁量權的行使，即法律賦予的行政執法人員在一定范圍和幅度內的“自主”選擇權。學界關于自由裁量權的研究成果豐碩，卻鮮有學者探討行政執法自由裁量權的主體互動問題。推進主體之間的良性互動符合依法治國的理念，也符合行政執法自由裁量權正確行使的要求。

一、行政執法中的主體互動

●基于街頭官僚理論的主體互動分析

“街頭官僚”這一概念是由李普斯基首次提出來的，根據李普斯基的表述，所謂街頭官僚是指在政府機構中處于最基層，直接與公眾打交道的一線工作者，典型的有警察、社會工作者、公立學校的教師、稅收人員等。街頭官僚與我國的基層行政執法人員十分相似，都是人數眾多且處于官僚金字塔的最底端，都是最直接接觸民眾的一線工作者，而且都能運用自由裁量權靈活處理事務。正如李普斯基所言，公共政策不僅僅是立法機關和高級行政人員制定的，還是由街頭官僚在不確定的工作壓力下執行政策時產生的。[1]

以李普斯基為代表的學者認為，街頭官僚理論的核心是自由裁量權，街頭官僚在行政管理過程中，擁有一定的自由裁量權是有用的也是必要的。不過街頭官僚擁有的自由裁量權，使得其在利益供給、服務提供以及實施獎懲方面處于優勢地位，造成行政執法主體之間關系的不對等，即街頭官僚可以決定誰、是否以及怎樣受到懲罰。而街頭官僚機構的顧客卻不是自愿的，他們被動接受行政權力的執行，而且公共服務的資源總是有限的，街頭官僚要用有限的時間和精力去處理最重要最迫切的事務，無法顧及所有公民的多樣化的彈性需求，這種由街頭官僚的偏好引起的互動冷漠使得街頭官僚成為了民眾埋怨和批評的對象。如果自由裁量權濫用，甚至會引起暴力沖突、意外傷害等事件，破壞社會秩序和削減政府公信力。因此也有很多學者主張削弱街頭官僚的自由裁量權，提出讓公民參與到行政執法過程中。公民作為行政執法中的主體，擁有權利和能力與街頭官僚平等地溝通交流，通過互動交流的方式，街頭官僚能夠傾聽民眾的欲望訴求，耐心聽取合理意見，使得自由裁量權的行使更能符合普遍的公義。

●主體互動的方式和作用

由于行政執法人員擁有一定的自由裁量權，執法人員可以根據行政相對人的陳述、申辯作出更加令公眾信服的決定。街頭官僚也希望通過與民眾互動交流，維護政府的良好形象，使民眾相信政府，保障政府政策的順利推行。根據我國《行政處罰法》的規定，當事人在面對處罰決定時有權進行陳述和申辯。這就意味著行政機關在作出行政決定時必須充分聽取當事人的意見，必須仔細復核當事人提出的事實和證據。若情況屬實，行政機關就必須采納，且不得因為當事人提出申辯而加重處罰。

隨著行政執法主體平等意識的不斷增強，行政相對人也更愿意與行政執法人員溝通交流，表達自己的主觀愿望。在實際的執法過程中，互動方式更為多樣，雙方都是自然人，通過對話、溝通、申辯、解釋、妥協、抱怨、甚至爭執等方式，追求良性的互動關系。這樣的互動形式，實質上是行政權力與公民權利的一種平衡，實現的是對行政執法人員自由裁量權的制約和對民眾主動維護其合法權利的激勵。透過多樣化的互動方式，行政主體在行使自由裁量權時能更為科學化、民主化，化解敵對情緒，避免暴力執法，幫助民眾更深入地了解法律法規和政府政策的含義，共同構建和諧穩定的社會。

●差序格局：主體互動的普遍性

“差序格局”這一概念是費孝通先生在《鄉土中國》一書中提出的，它生動形象地揭示了中國傳統社會結構和人際關系的特征，即“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發生聯系。”[2]（P28）在行政執法過程中，欠發達地區行政執法人員在行使自由裁量權與行政相對人進行互動時，互動方式以及裁量幅度表現為“差序格局”。

費孝通先生認為，中國傳統社會的人際關系是以血緣關系和地緣關系為基礎的，即“差序格局”模式。[2]（P86）隨著中國的改革開放的推進，姻緣關系、業緣關系、利益關系也滲入到了“差序格局”中，擴大了中國傳統的人際關系范圍。但是現代中國社會的人際關系依然存在“差序格局”模式，因為它仍然是以“己”為中心逐步向外的利益圈。一個人的能力地位如何，決定了所構成的關系網絡的大小。距離“己”越近，關系越緊密，利益關系越重要，關系網絡也對“己”的能力地位的提升有幫助。

經濟欠發達地區的基層行政執法人員面臨的社會關系主要以血緣關系和地緣關系為主。他們在行政執法過程中，不可避免地將會遇到相對人是自己的親屬或同鄉的情況，因為經濟欠發達地區的外來人口較少，大部分常住人口之間都存在親緣和地緣關系，所謂“一表三千里”，能力地位越強的人與之攀親戚的人就越多，人際關系遍布整個社會圈。能力地位弱者其人際關系可能僅限于自己的親戚和街坊鄰居。正如費孝通先生所言：“中國傳統社會結構中的差序格局具有這種伸縮能力。在鄉下，家庭可以很小，而一到有錢的地主和官僚階層，可以大到像個小國。”[2]（P29）“人情關系”的運作在中國普遍存在，實際上已經成為了一種“中國特色”的社會資本，即資源結合體所形成的體制化的關系網絡。[3]（P26）在基層執法人員與相對人進行交流溝通時，人情就成為了基層執法人員不得不考慮的因素。尤其是在法治觀念相對淡薄的鄉鎮，在行政執法時，基層執法人員在自由裁量權范圍內會盡可能偏益于相對人，因為互動主體之間基本都存在網絡利益關系，都處于各自“差序格局”水面上的波紋中的一個點，基層行政執法人員為了避免自身利益在利益圈中受到影響，而傾向于考慮人情因素。翟學偉就認為，在中國社會，大多數人在辦事和為人處世方面，既不會一邊倒地選擇理性或者非理性，而是會在在兩者之間做出權衡，而達到一個平衡的結果。[4]（P198）中國傳統社會對于如何做人、做事往往不是從嚴謹的、理性的法律規定和思維模式來評價的，而是從“符合情理”“合情合理”等具體性、差異性的角度考慮。從實際經驗來看，中國人認為情、理、法三者要結合起來，統籌考慮，消除矛盾沖突的地方，來達到理想的、真正的法律。[5]（P26）基層行政執法人員運用自由裁量權減弱對相對人的懲罰力度被認為是“符合情理”的，而嚴格根據法律規定進行處罰則被認為“不近人情”或者“不合情理”。中國人看中的“情理”，在西方人看來就是深藏于個人心中的正義衡平的感覺，并不具有法律的客觀的尺度。在基層的行政執法過程中，當事人也更愿意通過人情法則來與執法人員拉近關系，使得雙方的利益更為緊密，從而獲得較低程度的懲罰，雙方的關系越緊密執法尺度將越寬松，這就形成了行政執法過程中主體互動關系的“差序格局”。