杭州城市公共安全治理研究

王磊 單勇 高泠 劉斐

【摘要】G20峰會的召開，為杭州創造了一次千載難逢的機遇。2016年7月，杭州市委會議審議通過了《中共杭州市委關于全面提升杭州城市國際化水平的若干意見》，分階段提出了杭州市的“國際化”目標：提出著力打造具有全球影響力的“互聯網+”創新創業中心、國際會議目的地城市、國際重要的旅游休閑中心、東方文化國際交流重要城市，這些建設世界名城的個性特色無疑對城市公共安全治理提出了更高要求。本文匯總研究國內外城市公共安全治理現狀，并針對存在的問題進行分析，從而力爭在政策和技術層面上提出合理建議。

【關鍵詞】國際名城；公共安全治理

近年來國內外公共安全領域事故頻頻，公共安全事件的發生除了量化的負面指標（損失）外，還會對人民心理產生消極影響，進而影響旅游和各項社會經濟生活，甚至會導致社會動蕩。隨著杭州建設國際名城的目標的提出，國際交通設施、場館設施、教育設施、醫療設施、宜居環境、營商環境、語言環境、宣傳環境等重大建設計劃開始推進實施，隨之而來的密集人流，錯綜復雜的環境，必將對杭州公共安全治理形成嚴峻考驗。

一、公共安全治理國外經驗及我國的現狀

美、德、加、日等國家在城市基礎建設及安全治理方面有豐富的實踐經驗，盡管國情各不相同，仍對我國加強城市建設和公共安全管理具有寶貴的借鑒意義。

美國通過立法保障城市基礎設施建設。上世紀九十年代美國重要基礎設施保護研究會指出：“這個國家是如此的依賴于我們的基礎設施，以至于我們不得不通過國家安全的角度來看待這個問題”；1998年，美國第63號總統令成立基礎設施保護辦公室；“9·11”事件后，美國國土安全部頒布了《國土安全法》規定政府部門的職能，2006年，國土安全部頒布《國家基礎設施保護計劃》，指導政府及各部門的具體做法。

德國在城市規劃建設方面強調科學性和合理性。城市基礎設計規劃高于實際要求，為居民提供舒適環境的同時使公共安全獲得有力保障。重大基礎設施建設規劃采取“公眾多方參與→規劃設計→公眾參與審核→主管部門依法審查”的三結合方式，實行嚴格的論證和審批程序，保障公共設施的建設更加安全、科學。

日本的基礎設施建設將市場經濟與現代科學管理相結合，利用市場機制實現投資多元化，并在建設過程中注重環保和防災，理念具有前瞻性。以“大交通”理念構建的城市交通格局，增強了城市的安全功能。

我國的公共安全體系尚未健全，目前處于應急管理階段，應對公共安全問題和社會風險的能力不夠，主要體現在三個方面：第一，公民的安全意識不夠，缺乏逃生、自救能力以及逃生技巧，遇到突發事件難以應對。第二，目前安全管理事務主要針對應急處置和事后恢復，對于如何預防和化解危機、建立科學評價體系，重視程度不高。第三，災害救援力量分屬不同部門，各負其責，缺乏聯動，造成嚴重的資源浪費。

我國應急管理取得了相當的發展，具備了自身的框架內容。然而應急管理無論在理論還是實踐方面，都存在自身的局限性。隨著公共安全事態的發展，應急管理必將走向公共安全管理。公共安全管理必須處理好四類災害：自然災害，事故災害，突發公共衛生事件及突發社會安全事件。

城市公共安全應急管理體系的建設，一方面，應以國家相關法律法規和應急救援預案總體要求為指導原則，另一方面，要結合城市建設自身的特點。總之，城市公共安全應急管理體系要突出系統性、統一性、預警性和科技性。

二、基于GIS技術的公共安全平臺建設及杭州現狀

GIS（地理信息系統）是城市公共安全保障的基礎，是地理科學、計算機和信息技術發展的共同產物，以地理空間數據為基礎，在硬件和軟件環境支持下對空間和動態信息進行模擬和顯示，以實現在安全保障各階段的功能。GIS是管理平臺的基礎信息來源，但隨著近年來形式的復雜化及對響應速度要求提高，對GIS提出了新要求：對硬件要素、軟件要素的更新加快，與其他數據庫聯動共享更緊密。

GIS與城市應急救援聯動系統（UERS），以GIS為平臺，融合互聯網與現代通信技術、全球定位/衛星導航（GPS/GNSS）技術，已成為國內外解決城市公共安全和緊急救助的主要措施之一。將GIS與現有的接警中心和處警平臺（指110，119，120，122等）聯合以實現快速響應。如：氣象災害的預報與群眾疏散，異地病人急救通道開辟，重大刑事案件的聯合偵破等都突顯出對“大數據”，“多部門緊密協作”的高要求，對網絡、視頻監控設備的硬件要求也進一步提高。

國外發達國家在GIS應用于城市安全運行保障方面投入較大，公共安全科技發展達到較高水平，如美國的FEMIS系統，德國的SMART系統，日本的防災支援系統等，均是以GIS為基礎將城市運行管理、防災規劃指導、突發事件應急救援及指揮決策等綜合為一體。

楊希等人在2018年對杭州的安全現狀做了調研，結果顯示：杭州市民對所居住城市安全狀況總體滿意。群眾對于與政府互動，獲取警方援助及公共安全反應等方面有更高要求。目前市內公共安全宣傳力度不夠，群眾安全知識儲備欠缺，群眾雖有安全意識但是應急自救能力明顯不足。結合城市特點，杭州應參照智慧城市理念規劃發展。智慧城市是城市信息化發展的階段演進，是相對平安城市、數字城市而言，城市信息化發展的高級階段。應用互聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息技術，充分整合城市資源，從而進一步科學、智能地服務于城市公共安全管理。

三、建設國際化名城背景下城市公共安全治理的新舉措

（一）轉變政府職能加快安全發展，探索安全管理新模式

習近平總書記強調，要牢固樹立安全發展理念，自覺把維護公共安全放在最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作。自1985年我黨提出轉變政府職能的要求，幾乎每次黨的全會和每屆政府都對轉變政府職能提出新要求。正是通過轉變政府職能，推動了安全發展實踐；而在實踐過程中，也促進了政府職能的轉變。當前轉變政府職能面臨一系列挑戰，如安全治理的主體關系需要進一步理順，危害公共安全的因素需要政府推動等。這就要求我們推出一些措施：第一，有序簡政放權，厘清公共安全治理體系主體責任；第二，完善宏觀調控體系，加強安全發展規章制度的制定和實施，運用經濟、法律手段并輔之必要的行政手段以引導和健全公共安全體系；第三，依法嚴格市場監管，把重點放在人民群眾反映強烈、對公共安全可能造成危害的領域上，為公平競爭營造安全發展環境；第四，發揮好政府治理的基礎作用，加強公共安全各領域的治理體系和能力建設，形成全民共享的安全發展局面；第五，更好地發揮政府主導作用，提供充裕的安全產品，優質高效的公共安全服務。

（二）大數據時代下城市公共安全治理的新舉措

GIS在廣泛應用的同時，也存在一定的限制。第一，數據來源廣泛，但質量不高。數據來源格式不一，年代不同，精度不夠，是GIS應用的“瓶頸”；第二，軟件功能不齊全，開發功能有限。GIS的應用停留在查詢、瀏覽等初級水平，對于進一步的系統配置、提供決策支持的要求有一定距離。第三，標準規范不統一，數據共享程度低。

隨著互聯網技術的發展及大數據時代的來臨，杭州作為國內乃至國際互聯網發展的先驅，有能力為公共安全發展提供強有力的支持。在政府統一協調和支持下，推動公共安全體系的技術發展：第一，建設統一數據庫，規范數據來源。在硬件上，參照“智慧城市”標準部署各種設備，最大限度提供原始數據；第二，借助知名企業的技術優勢開發軟件，提高兼容性，接入分析、接警處置、氣象預報等系統，打通軟件上的壁壘；第三，通過相關部門統一標準并共享實時數據，為及時決策提供參考，發揮大數據的優勢。城市公共安全數據與物聯網、云計算、移動互聯網、GIS、網絡化、監測預警等緊密結合，可為城市公共安全提供全方位、全過程的數據和應用支持。

（三）城市安全社區的建設及公民防范意識的提升

目前國際上對安全社區還沒有確切的定義，安全社區可理解為已建立一套組織機構和程序，社會志愿者組織、企業和個人共同參與傷害預防和安全促進工作，持續改進地實現安全健康目標的社區。安全社區建設最先在北歐的瑞典和挪威推行，其后擴展至美洲、亞洲及澳洲等地。杭州具備各種大型賽事和會議的舉辦經驗，同時發揮技術優勢，推進安全社區建設、提升公民防范意識，可以從以下幾個方面著手：第一，結合世界衛生組織安全社區標準，政府有關部門制定適合國情的安全社區建設標準和考核管理辦法，將安全社區建設與其他工作有機結合起來。第二，加強對重大事故預防控制研究的同時，加強對家居安全、公共場所安全、農業生產安全和老年人安全等問題的研究。第三，將安全社區建設作為公共安全和各類事故預防控制體系的基石。第四，按照分批試點、總結經驗、逐步推廣的原則進行建設，并尋求國家組織、政府機構以及有經驗管理者的共同參與。第五，加強社區信息化建設，加強公共安全教育培訓，提高居民安全理念，共同推動安全社區建設。

綜上所述，將杭州建設為國際知名的大都市，公共安全建設是前提和保障。要充分借助現有資源，總結借鑒經驗，加快轉變政府職能，發揮政府的統籌協調能力及各部門資源優勢，共同為推進安全社區建設、城市公共安全建設提供制度保障、技術支持和快速聯動體制。

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作者簡介：王磊（1983.01—），男，漢族，山西太原人，碩士，講師，研究方向：高校教育管理等研究。