新時代在推進共享發展中促進社會保障制度建設

摘 要：新時代的社會保障制度建設，必須認真貫徹落實黨的十九大報告及其確立的新思想、基本方略與總體部署。黨的十九大報告指出，新時代中國特色社會主義思想，必須堅持以人民為中心的發展思想，始終把人民利益擺在至高無上的地位，提到發展不平衡就是共享性不足的問題，特別強調打造共建共治共享的社會治理格局的要求，致力于解決社會保障工作中共享性不夠、受益不平衡問題。要求在保障主體、保障制度、保障方式等方面有所創新，促進民生升級，提供公平、長效的社會保障機制，從而更好地適應共享發展的要求，切實增進人民的福祉。

關鍵詞：黨的十九大；共享發展；社會保障制度

十九大報告指出，著力使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，這是對以人民為中心的發展思想的最好詮釋，也是社會保障制度建設的根本依據。建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度，成為共享發展的重要內容。改革發展是動態的，民生訴求也是動態的，隨著人民需求的不斷提高，民生升級成為我國民生事業新的發展目標，即新時期的民生目標將不再是傳統單一的收入增長指標，而是更具綜合意義的生活品質指標和全民獲得感的增強，這就意味著社會保障不是停留在低水平、低層次上的保障，而需要建立更加公平更可持續的社會保障制度，使社會保障事業逐步向全面。

一、新時代共享發展理念下社會保障制度建設的現實要求

1.共享發展為新時代我國社會保障事業改革提供科學理論指導

共享發展理念是馬克思主義發展的一個新成果，為新時代我國社會保障事業改革提供科學理論指導。共享發展理念的核心是堅持以人為本，致力于解決我國發展中共享性不夠、受益不平衡問題，彰顯了中國化、當代化、大眾化的馬克思主義發展觀。共享發展理念下的社會保障制度可以優化資源配置、促進公平、保底民生，保障國家長治久安，準確的詮釋了在新時期“發展為了人民”這個根本性的問題，是指導社會保障事業發展的基礎理論。

理論的成熟，才能產生成熟的制度。共享發展理念不是憑空產生的，而是源自對發展實踐的總結、反思和超越，是在實踐基礎之上提煉出的成熟的理論。從理論層面上講，共享發展作為指導性理念不是停留在低水平、低層次上的保障，而是逐步向全面、高層次推進的螺旋式持續發展，是與我國當前社會保障制度相適應的，具有較強的動態性，可以根據社會保障中出現的新問題進行及時的調整，為社會保障制度的成熟奠定了基礎。

2.新時代我國社會保障事業的發展為推進人民共享提供堅實制度保障

黨的十八屆五中全會明確提出，堅持共享發展，必須作出更有效的制度安排，依靠制度的優化與保障來使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。社會保障是關乎基本民生福祉重大制度安排，“共享”不是一個抽象的概念，而是實實在在地體現在衣食住行、生存發展等各個民生領域，而民生問題的解決需要在具體實踐中付諸有效行動，需要有效的制度安排作為堅實后盾。中國的社會保障制度不僅事實上為全民共享國家發展成果提供了基本途徑，而且客觀上已經成為全民共享國家發展成果的基本制度保證，也是帶給人民群眾獲得感最強烈、最實惠的重大制度安排。

有效穩定的的社會保障制度，是落實共享發展理念的堅實后盾。共享發展理念要落地生根，就必須有制度推進，在具體的實踐中檢驗發展理念的實效。有效穩定的制度彰顯的是制度的權威，在權威的社會保障制度的引領和推動下共享發展理念才有力度，以制度的權威保障和鞏固發展成果人民共享，才能在共享共建的過程中最大化地發揮引導、制約、規范作用，才能讓人民共享發展的理念落地生根。

3.新時代社會保障制度建設是共享發展的的重要內容

加快健全社會保障體系，建設長效穩定的社會保障制度，是黨的十九大著重強調“打造共建共治共享的社會治理格局”的一項重要任務，也是共享發展的重要內容。共享發展的目標之一是共同進入小康社會，而全面建成小康社會需要社會保障制度補齊短板，兜底民生，使更多的公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向弱勢群體傾斜，使改革發展成果惠及全體人民。共享發展要求堅持公平正義、縮小收入差距、化解社會矛盾。社會保障制度堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，解決城鄉居民的民生需求，讓公平正義得以彰顯，讓全體人民共享改革發展成果。

二、新時代我國社會保障事業發展面臨的主要問題

1.社會保障主體間責任分擔機制不合理

我國的社會保障體系中雖然已經確立了政府、企業、非政府組織、個人四方責任共擔的原則，但是在具體的劃分上卻模糊不清。

（1）政府主體責任缺失，社會保障力度不夠。在社會保障具體運行過程中，政府具有不可替代的主體責任，但是，政府不是全能的，其他的社會保障主體應共同參與其中。政府在某些項目上越位承擔了過多的任務，增加了沉重的負擔，致使在有限的精力下本該由政府承擔的責任卻沒有很好的落實，主要表現在監管上責任的缺失。例如，對于養老保險的冒領、逃避參保、對醫療保險的基金侵蝕、對社會保障基金的違規挪用等缺乏有效的約束和監管，對醫療服務機構行為過分市場化的縱容，導致社會保障的“馬太效應”等。

（2）企業責任意識淡漠，社會保障動力不足。企業的社會責任意識淡漠，逃避履行社會保險義務的情況逐漸增多。例如，關于企業年金問題已經推行多年，作為養老保險金的重要補充部分，根據《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》，已經規定了企業年金條件，建立了集體協商機制，但是目前為止，企業積極參與、主動繳納的熱情不高。

（3）社會組織發育不良，難以承擔社會保障責任。傳統社會中，非政府組織在我國的發展空間受到擠壓，改革開放以后，這種“大政府、小社會”的環境逐漸改善，但是，我國社會組織起步較晚，很多是在政府的扶持之下發展，甚至有些直接內生與政府，與政府有著千絲萬縷的關系，造成非政府組織的先天不足。這種不足，不利于社會保障責任的分擔，影響其應該承擔的社會保障責任的落實；也阻礙了政府向其分權，造成社會保障中政府大包大攬、責任分擔的越位等。

（4）個人責任意識淡薄，社會保障責任弱化。政府和企業統包的社會保障運行機制中，主要強調的是國家和用人單位的責任，個人的責任被弱化。這樣的做法，不僅加重了國家的財政負擔，而且還使個人長期依賴政府而淡化自身相應的社保義務，個人承擔社會共同責任的道德觀不足。

2.社會保障制度條塊分割，碎片化問題突出

我國社會保障制度的設計路徑為“自下而上，由點及面”，這樣的設計雖然能使社會保障漸進性推進和展開，但是也不可避免的產生保障制度中各項制度銜接不暢，條塊分割、碎片化等問題，從而帶來了城鄉之間、區域之間、群體之間社會保障制度的不平衡。例如，不同區域間的社會保障水平差距懸殊，同一區域內社會保障制度設計多軌制的情形下，農村、城市新移民等社會保障水平低，無法正常享受城鎮常住人口享受的教育、就業、醫療等基本公共服務。

3.社會保障制度建設公平性回應有待加強

（1）企業與機關事業單位的社會保障待遇不公平。企業與機關事業單位分別實行不同的社會保險制度，其社會保障待遇具有較大差異。以養老保險為例，機關事業單位退休人員的養老保險待遇明顯優于企業。

（2）城鄉之間社會保障待遇不公平。受城鄉二元分割體制的影響，城鎮居民和農村居民享有的社會保障待遇也有明顯的差異，突出表現在城鎮居民享有的社會保障待遇顯著優于農村居民的社會保障待遇。從養老保險待遇來看，城鎮老年人口與農村老年人口的養老金待遇差距過大。例如，城鎮老年人口與農村老年人口的養老金待遇差距過大。如表1所示，農村居民參保的新型農村社會養老保險所提供的養老金中位數為720元/年，占到家庭人均支出比例中位數的21%，僅占企業職工基本養老金中位數的4%。這一數據說明新型農村社會養老保險發放的養老金平均只能支付一個人生活費用的21%，甚至某些地區農民領取的養老金水平低于該地區的最低生活保障標準，而城鎮企業職工、政府或事業單位的養老金平均可以支付2個人的生活費用。

表1 60歲以上老年人領取養老金情況

養老保險種類 養老金中位數（元/年） 占人均支出的比例中位數（%）

新型農村社會養老保險 720 21.0

城鎮及其他居民養老保險 1200 38.7

企業職工基本養老保險 18000 192.9

政府或事業機構的養老保險 24000 242.2

資料來源：北京大學國家發展研究院：《中國人口老齡化的挑戰：中國健康與養老追蹤調查全國基線報告》

4.傳統的保障方式影響我國社會保障的可持續發展

長期生活在計劃經濟體制下，國民已經形成了傳統的慣性思維方式，助長了依賴和附屬的思想和生活模式，盡管社會轉型體制轉軌，國家政府的一些政策措施仍然存在“大包大攬”、“一刀切”的統籌行政管理模式，地區發展的不平衡、反差性和負面影響，在很大程度上損害了市場機制的調節作用，不利于個人自我保障和社會組織保障的運行和發展。

三、新時代在推進共享發展中促進社會保障公平可持續發展

1.以共建為前提和基礎，實現社會保障主體間責任合理分擔

黨的十九大報告指出，堅持以人民為中心的發展思想，就要打造共建共治共享的社會治理格局的要求，致力于解決社會保障工作中共享性不夠、受益不平衡問題，這就要求實現社會保障主體間責任合理分擔。

（1）政府在社會保障中角色定位應變“包辦”為“主導”。政府的財力、精力有限，面對繁雜龐大的社會保障事業難以面面俱到，即政府在社會保障中是不能也負不了無限責任的，只能負有限責任。政府應突出重點，集中財力做好基本養老、基本醫療等基本民生工作，以及改善民生的急需項目，為社會保障兜底。另外要做好對社會保障事業的進行綜合規劃、統一管理以及統一協調，在建設社會保障事業中發揮主導作用。

（2）加強非政府組織自身建設，確保社會保障轉移責任“接得好”。非政府組織，對補充社會保障體系有巨大的潛力，其能與社會成員親密接觸和聯系，更加靈活方便地了解保障主體的保障訴求并及時提供服務。第一，政府要轉變職能，下放權力，把社會保障工作中適合通過市場和社會提供的公共服務交給社會組織去承擔，進而壯大社會組織，激活市場和社會的活力。第二，加強非政府組織自身建設，確保社會保障轉移職能的可靠承接者。一是非政府組織要加強自身建設，提高服務能力，提升服務效率和質量。二是要改革非政府組織管理制度，改革登記制度，降低進入門檻，激發社會組織活力。三是加快實施政社分開，積極穩妥推進行業協會商會在機構、職能、資產、財務、人員等方面與行政機關脫鉤。同時加強事中事后監管和服務工作，有效增強社會組織內在活力，發揮在社會保障事業建設中的的主體作用。

（3）企業強化責任意識，主動承擔社會保障責任。企業的社會保障責任是企業社會責任的重要組成部分，責任份額應與與企業發展狀況、經濟實力直接相關，并且隨著企業的不斷成熟而逐步擴展，即處于不同發展階段的企業應承擔與其實力實力相吻合的社會責任。

（4）在社會保障制度的實施中，個人責任是不可或缺的。個人作為社會保障的最終受益人，理應承擔相應的責任。在社會保障體系中基本責任應該在個人，這種個人責任通過向政府納稅、向社會保險機構繳費等方式來實現。

2.實施更有效的制度安排，提升社會保障制度的公平性

（1）社會保障程度與質量取決于制度實施中公平正義的實現程度。公平是社會保障的使命和目標，決定了社會保障程度與質量。黨的十九大報告在深刻分析了社會主要矛盾的轉化中準確把握了人民群眾對公平正義的期待，社會保障制度只有在實施中堅守公平正義，才能更加切合人民所需，才能真正為百姓切身利益的“托底”。

（2）社會保障程度與質量取決于制度設計的實效性。社會保障制度發揮實效才能加切合人民所需，才能有效而長遠。制度者設計要善于深入實際、深入基層進行調查研究，能夠多層次、多渠道的聽取民意，掌握全面、系統、真實的第一手信息，為制度設計積累有價值的材料，建立科學合理、具體實在、切實可行的制度。

3.實現社會保障基本制度定型，健全可持續發展的體制機制

（1）動態中準確研判民生訴求的現實問題，促進社會保障基本制度的定型。社會保障制度是立足于解決公眾的現實民生訴求而制定， 保障制度的有效性取決于對新時期民生訴求的現實問題準確研判。改革發展是動態的，民生訴求也是動態的，不同的階段民生訴求的側重有所不同，只有不斷順應民之所需、民之所盼，在動態中準確研判，才能制定出現實有效的保障制度，促進社會保障基本制度的定型。

（2）建立良性運行機制，促進長效穩定社會保障制度的建立。第一，健全社會保障的法律和法規。社會保障制度的長效穩定，離不開法律法規的保障，健全社會保障的法律和法規，讓各項社會保障制度依法運行，可以有效地增強制度的嚴肅性和穩定性。第二，探索建立社會保障大部門體制，整合的社會保障管理機構。社會保障管理機構的整合可以從總體上和宏觀角度統籌社會保障工作，使社會保障統一管理和協調發展，確保社會保障重大問題的有效解決，是社會保障持續發展的關鍵。

4.抓住社會保障事業的主要任務，實施重點領域民生工程

（1）以完善綜合性救助體系為切入點。當前，我國社會救助制度已經實現了整體轉型，實現了從單項救助到綜合救助的擴展，但綜合性社會救助體系還需進一步完善。要的堅持人人參與、人人共享的發展理念，堅持公平與效率并重的基本原則，以最低生活保障制度為核心，建立惠及絕大多數民眾的綜合性的社會救助體系。

（2）以收入分配制度改革為突破口。當前收入分配制度改革被列為重點民生工程，是發展我國社會保障事業的主要任務，彰顯了共建共治共享的治理理念。黨的十八屆五中全會提出要建立更加公平、更可持續的社會保障制度，以深化收入分配改革作為突破口。黨的十九大進一步指出我國社會保障事業的發展，仍需深化收入分配制度改革，堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。收入分配合理有序的發展， 有利于縮小貧富差距；有利于緩解社會發展不平衡的矛盾；有利于推進社會保障均等化發展，從根本上解決社會保障難題最終實現社會保障整體發展水平的提高。

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作者簡介：

邵茹花（1981--）女，山東聊城人，中共聊城市委黨校行政管理教研室副主任，副教授，研究方向：公共管理，政治學。