黨內(nèi)法規(guī)的屬性辨異

錢格祥

摘 要：對于“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性的認知和理解向來眾說紛紜，早前還有理論文章否定“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法的。本文梳理了黨的十八大以來中國知網(wǎng)上收錄的關于“黨內(nèi)法規(guī)”的文章，僅從“黨內(nèi)法規(guī)的屬性”這一個側面介入，從文獻的角度厘清五年來對這一問題的認識。從理論上看，搞清黨內(nèi)法規(guī)的屬性有助于對黨內(nèi)法規(guī)的深入研究，從實踐上看，有助于執(zhí)政黨規(guī)范化、法治化運作，有助于從嚴治黨的順利推行，有助于中國特色的執(zhí)政黨政黨治理模式的發(fā)展與完善。黨內(nèi)法規(guī)顯然具有法的性質和特征，但它與國家法律的概念、范疇和特征又不盡相同，它不是“社會法”，不是“軟法”，也不是“政策”，它是具有獨立形態(tài)的專門規(guī)范執(zhí)政黨的“法”。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)政黨；法

2013年5月27日，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）第2條第1款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！薄稐l例》首次指出黨內(nèi)法規(guī)相對于其他規(guī)范性文件的獨立性，即“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。從《條例》這個黨內(nèi)“立法法”來看，黨內(nèi)法規(guī)至少具備三個要素：第一，制定主體具有特定性。即黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只限于黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，黨的省級以下組織無權制定黨內(nèi)法規(guī)。第二，規(guī)范對象具有特定性。即黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的行為規(guī)范。第三，表現(xiàn)形式具有特定性。即黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，具體分為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等七種。據(jù)此，其他以辦法、通知等命名的黨內(nèi)規(guī)范性文件，不能視之為“黨內(nèi)法規(guī)”。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念

黨的十八大以來，關于黨內(nèi)法規(guī)的定義，學者們表述不一，但基本含義與要點差別不大。如：陳柳裕傾向于將黨內(nèi)法規(guī)界定為是指“由中國共產(chǎn)黨制定的，反映黨的意志，以黨組織和黨員的權利和義務為內(nèi)容，以確認、保護和發(fā)展黨內(nèi)關系和黨內(nèi)秩序為目的，以黨內(nèi)約束力保證實施的行為規(guī)范體系或行為規(guī)范的總稱?！绷＃l(wèi)躍寧認為“黨內(nèi)法規(guī)是由中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)立法機構或立法部門所制定的，通過黨章、條例、規(guī)則等成文形式得以表達的，用于調整黨務關系的規(guī)范性文件之總稱?！?/p>

為了保證“黨內(nèi)法規(guī)”概念的科學性、規(guī)范性、統(tǒng)一性和唯一性，為了使黨內(nèi)法規(guī)概念能夠與黨的紀律、黨的規(guī)矩、黨的制度等概念區(qū)分開來，中國社科院法學所所長李林建議一般應在狹義上定義和使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念。在外延方面，應當使“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨和國家政策”、“社會主義道德”、“國家法律法規(guī)”、“社會習俗慣例”等區(qū)分開來；在內(nèi)涵方面，應當使“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨內(nèi)道德”、“黨的方針政策”、“黨內(nèi)決定意見”、“黨的文件”、“無權主體制定的規(guī)范性文件”等區(qū)分開來；應當允許“黨內(nèi)法規(guī)”與黨的紀律、黨的規(guī)矩有一定合理而必要的交叉和重合，但黨內(nèi)法規(guī)不宜等同于黨的紀律、黨的規(guī)矩?；谏鲜龇治龊驼J識，我們可將“黨內(nèi)法規(guī)”（黨的法規(guī)）定義為：“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)（黨的法規(guī)），是由黨的特定主體依照程序制定，體現(xiàn)黨的意志和要求，調整黨內(nèi)政治、組織、權利與義務、權力與責任等重要關系，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強制性的行為規(guī)矩的總稱?！?/p>

二、黨內(nèi)法規(guī)的屬性

就黨內(nèi)法規(guī)的屬性而言，姜明安教授認為“黨內(nèi)法規(guī)具有‘社會法與‘軟法的屬性”。王春業(yè)認為，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系是一元結構，黨內(nèi)法規(guī)具備了法律規(guī)范的基本特征，黨內(nèi)法規(guī)是國家法律的一種，應將其納入國家法律體系之中。丁芝華認為，黨內(nèi)法規(guī)是由多個不同性質的部分構成，具有“準法律”的性質。徐信貴認為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性并非單一，其在實踐中呈現(xiàn)出復合屬性，即黨內(nèi)法規(guī)對外呈現(xiàn)出政策屬性，對內(nèi)呈現(xiàn)出對黨員干部的一種嚴于法律的道德要求，而從其制定及其實施保障上看，黨內(nèi)法規(guī)又具有“軟法”屬性。張立偉借用奧地利法學家歐根·埃利希的“活法理論”認為黨內(nèi)法規(guī)是“活法”。肖謝引用韋伯的觀點，認為法社會學中社會的法律概念有兩個特證：一是存在著一種法律規(guī)范，二是一個從整體社會中分離出來的、由不同人組成的團體，他們負責強制秩序的執(zhí)行和追究違反行為的責任。因此，黨內(nèi)法規(guī)是代表廣大無產(chǎn)階級利益的、在憲法法律范圍內(nèi)規(guī)范黨組織和黨員的社會法。王阿盈認為，黨內(nèi)法規(guī)具有多重屬性，組織性和紀律性是其政治屬性，規(guī)范性與秩序性是其法的屬性，責任性與職責性是其義務本位的屬性。屠凱認為黨內(nèi)法規(guī)黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇，是事實上的行為規(guī)范，在某些重要領域發(fā)揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應當屬于政策的范疇，反映新鮮經(jīng)驗且須具有較高的前瞻性；因而黨內(nèi)法規(guī)具有法律和政策的二重性。

1.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨內(nèi)制度

韓強認為，首先是產(chǎn)生時間不同，先有黨內(nèi)制度后有黨內(nèi)法規(guī)；其次概念的外延不同，盡管多數(shù)“黨的制度”是由“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的， 但也有不少“黨的制度”并不是“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的；第三，制定主體及權限不同；第四內(nèi)在體系不同。

2.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨的政策

操申斌認為，黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策的區(qū)別在于：從立法主體看，黨的各級組織都可以根據(jù)形勢的需要而制定相應的政策，而黨內(nèi)法規(guī)的立法主體至少是省級及以上黨組織。從內(nèi)容上看，黨的政策一般只規(guī)定行動的方向，而較少規(guī)定行為的具體規(guī)則，原則性規(guī)定較多；黨內(nèi)法規(guī)主要是用來規(guī)范黨組織和黨員的行為，因而以規(guī)則為主，比較具體。從穩(wěn)定性看，黨的政策往往隨著形勢的變化而隨時調整，而黨內(nèi)法規(guī)的修改有著嚴格的法定程序。從實施手段看，黨的政策主要靠自身的正確性和宣傳教育來加以實施，而黨內(nèi)法規(guī)的實現(xiàn)主要靠黨員的自覺性和黨的紀律作保證。

3.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨內(nèi)紀律

陳柳裕認為，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)紀律具有不可替代性?！包h內(nèi)紀律是黨為保證黨的各項工作正常進行和各項任務順利實現(xiàn)而要求黨組織和黨員遵守的行為準則。一般來說，黨的組織、作風、反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)同時是黨內(nèi)紀律，但并非所有的黨內(nèi)法規(guī)都稱得上黨紀，如規(guī)范黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政活動、確立黨的各級組織架構、確認黨員權利和義務、調整黨的機關工作等方面的黨內(nèi)法規(guī)，就不屬于黨紀的范疇。同時，李忠認為，并非黨的所有紀律都可以稱為黨內(nèi)法規(guī)，如一些紀律只是體現(xiàn)于黨的決議、決定、意見和通知中，就不是黨內(nèi)法規(guī)。

4.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨的規(guī)矩

李林認為，黨的規(guī)矩不僅包括黨章、黨紀、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律，而且還包括黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，是一個內(nèi)涵豐富、外延明確的概念。在邏輯關系上，黨的規(guī)矩是個大概念，它包括黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)從屬于黨的規(guī)矩，是黨的規(guī)矩的重要組成部分。

5.黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法律

從行為規(guī)則的一般性要求來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都具有公共性、規(guī)范性、普遍適用性、強制性等特征，張恒山認為二者在價值追求、共同意志等方面具有本質上的一致性。但是二者之間顯然不能混為一談，宋功德指出，其區(qū)別主要表現(xiàn)在調整范圍、規(guī)范數(shù)量、規(guī)定要求、邏輯順序、規(guī)范效力、治理體系位置等。秦前紅從實踐經(jīng)驗的角度歸納出以下幾點區(qū)別：制定主體不同，表現(xiàn)形式和體系構成不同，制定程序不同，適用范圍不同，規(guī)范結構和行為規(guī)范標準不同，實施方式不同。許耀桐認為國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)要嚴于國家法律。

三、黨內(nèi)法規(guī)是專門規(guī)范執(zhí)政黨的“法”

黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，適用于中國共產(chǎn)黨的全體黨員和黨組織，而中國共產(chǎn)黨是唯一持續(xù)執(zhí)政的執(zhí)政黨，由此可知，黨內(nèi)法規(guī)不是“社會法”，不是一般意義上的“政策”。黨內(nèi)法規(guī)有制裁規(guī)定，并且有負責執(zhí)行制裁的權威機構——黨的紀律檢察委員會，黨內(nèi)法規(guī)具有強制性，因此黨內(nèi)法規(guī)不是“軟法”。黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的性質，這“法”不能機械套用法理學教科書上的法的概念來理解，它是一種專門規(guī)范執(zhí)政黨的“法”。

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