實施區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

張玉杰

中國區(qū)域經(jīng)濟狀況是非均衡的，無論是自然生態(tài)、礦產(chǎn)資源、土地品質(zhì)，還是人口分布、經(jīng)濟水平、市場規(guī)模、社會基礎(chǔ)等方面都是非均衡的。根據(jù)全面建成小康社會的要求，就需要采用人工辦法來弱化區(qū)域非均衡，由此產(chǎn)生了協(xié)調(diào)行為。發(fā)揮市場經(jīng)濟的配置力量，發(fā)揮政府的政策法規(guī)調(diào)控力量，積極實施生態(tài)區(qū)建設(shè)、流域區(qū)建設(shè)、功能區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，用人工力量來適應(yīng)自然力量，以人工力量來彌補自然力量，這一過程就是協(xié)調(diào)過程。通過總體設(shè)計與重點攻關(guān)相結(jié)合，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、布局重大項目引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

通過國家規(guī)劃實施重大項目布局，以此引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向有效配置的地區(qū)流動，彌補自然生態(tài)區(qū)位的不足，達到促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，這是非常有效的戰(zhàn)略措施。重大項目包括高速公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、高速鐵路網(wǎng)建設(shè)、機場建設(shè)、重要橋梁建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型企業(yè)建設(shè)、大型會展項目建設(shè)、口岸建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)、統(tǒng)一大市場建設(shè)，等等。

在重大項目中，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為主，這些項目能有效彌補自然生態(tài)區(qū)位不足的問題，弱化自然界差異對人類社會經(jīng)濟活動造成的不便。路通、電通、水通、信息通，就會承載資本流動、物資流動和人才流動，形成集聚能力，具有匯集人力、財力、物力資源的功能和效果，集聚人氣，形成局部區(qū)域經(jīng)濟增長極，產(chǎn)生局部極化效應(yīng)，激勵生產(chǎn)要素合理流動，從而弱化區(qū)域經(jīng)濟非均衡。我國已經(jīng)建設(shè)和正在建設(shè)的現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代通訊網(wǎng)絡(luò)，將成為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)力量和戰(zhàn)略舉措。

二、實施全面開放建設(shè)經(jīng)濟區(qū)帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

實施“內(nèi)陸地區(qū)外向化”“西部地區(qū)國際化”，形成全面開放格局，促進內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展，帶動周邊地區(qū)發(fā)展，融入世界經(jīng)濟體系中，促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟與區(qū)外經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，促進中國經(jīng)濟與周邊國家及世界經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是積極推進“一帶一路”建設(shè)。“一帶一路”建設(shè)是中國發(fā)展“陸權(quán)經(jīng)濟”和“海權(quán)經(jīng)濟”的具體舉措。今天的“一帶一路”，既秉承了古“絲綢之路”的路徑，又發(fā)揚光大了“絲路”內(nèi)涵，豐富了“絲路”內(nèi)容，創(chuàng)新了“絲路”建設(shè)方式。“一帶一路”建設(shè)堅持共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略的相互對接，能夠給沿線國家或地區(qū)帶來巨大利好。沿線各國資源稟賦各異，經(jīng)濟互補性較強，彼此合作潛力和空間很大。以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，促進國際合作。“絲路”就是“出路”，“絲路”就是“通路”，“絲路”就是“富路”，“絲路”就是“福路”。

二是積極推進自由貿(mào)易區(qū)（園）建設(shè)。中國自加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，履行了相關(guān)義務(wù)，承擔(dān)了相關(guān)責(zé)任，發(fā)揮了積極的建設(shè)性作用。2008年世界金融危機后，中國與世界各個經(jīng)濟體深化合作，積極發(fā)展雙邊和多邊外交關(guān)系和經(jīng)貿(mào)關(guān)系，深化新一輪的經(jīng)貿(mào)安排，包括中國與東盟的自由貿(mào)易安排、中國與歐盟自由貿(mào)易安排、中國與日本、韓國自由貿(mào)易安排、中國與非盟自由貿(mào)易安排，等等，有力維護了戰(zhàn)后世界秩序。同時開始設(shè)立境內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)，發(fā)揮示范、輻射和帶動作用，實現(xiàn)更快發(fā)展。相繼設(shè)立了以“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”為代表的11個自由貿(mào)易園區(qū)（截至2017年底）。特別是在內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)，對“內(nèi)陸地區(qū)外向化、西部地區(qū)國際化”發(fā)揮了重要作用，有力增強了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的功效。今后時期要在原有自貿(mào)園區(qū)基礎(chǔ)上，探索物流管理和企業(yè)管理的有效方式，探索解決上海都市國際化與自由貿(mào)易試驗區(qū)之間的包容安排，進一步界定好“硬邊界”與“軟邊界”之間的關(guān)系，解決好一個自貿(mào)區(qū)與多個自貿(mào)區(qū)之間的布局與分工，深化體制機制創(chuàng)新，進一步探索自貿(mào)區(qū)的可復(fù)制性內(nèi)容。

三是積極推進“大灣區(qū)”建設(shè)。世界上已經(jīng)出現(xiàn)大灣區(qū)建設(shè)的范例，例如：美國的紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)，日本的東京灣區(qū)，這些地方以海灣為載體，港口為窗口，海陸空聯(lián)運為樞紐，牽動內(nèi)陸為動力，極化周邊地區(qū)，形成了巨大的城市群，凝聚了巨大的產(chǎn)業(yè)群，形成帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極。中國同樣具有發(fā)展大灣區(qū)經(jīng)濟的題材，其中具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)是：港珠澳大灣區(qū)、滬寧杭大灣區(qū)、環(huán)渤海大灣區(qū)。黨的十九大已經(jīng)明確了發(fā)展大灣區(qū)經(jīng)濟的戰(zhàn)略部署，這必將成為新的發(fā)展題材。

四是建設(shè)經(jīng)濟區(qū)弱化行政區(qū)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。積極倡導(dǎo)生態(tài)區(qū)、流域區(qū)、功能區(qū)、經(jīng)濟區(qū)建設(shè)。努力將行政區(qū)位發(fā)展格局演變?yōu)榻?jīng)濟區(qū)位發(fā)展格局。倡導(dǎo)規(guī)模經(jīng)濟（企業(yè)內(nèi)部技術(shù)條件）的同時，更要追求勢力經(jīng)濟（企業(yè)外部市場條件）。經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為民間主導(dǎo)型。發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，建立各具特色的區(qū)域分工和合作格局，增強集聚優(yōu)勢，促進形成“發(fā)展極”，增強極化能力。以國家產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，按照經(jīng)濟聯(lián)系和經(jīng)濟活動規(guī)律要求，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同開發(fā)優(yōu)勢資源，共同建立區(qū)域大市場。中國地區(qū)經(jīng)濟將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上形成：以“中心城市為點、交通干線為路，聯(lián)通起來的網(wǎng)絡(luò)格局”。

長江流域經(jīng)濟區(qū)。“長三角”為龍頭，形成“滬寧杭大灣區(qū)”。東起上海、西到四川、重慶，這一地區(qū)成為中國最大的東西向經(jīng)濟走廊，以上海為龍頭、長江干流為主軸，以干流及湘江、漢江、贛江等支流組成的網(wǎng)絡(luò)為骨架，以上海、南京、武漢、重慶及一批中小城市為支撐點，形成橫貫東西、連接南北的產(chǎn)業(yè)密集帶，帶動華中和西南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)。“京三角”為龍頭，形成“環(huán)渤海大灣區(qū)”。包括河北、遼寧西南部、山東、山西4省，內(nèi)蒙古7個盟、市和北京、天津兩市。全區(qū)國土面積112萬平方千米（占全國12%），人口約2.4億（占全國20%）。該區(qū)地處東北亞經(jīng)濟圈，是華北、東北、西北及華東許多地區(qū)進入太平洋、走向世界的重要通道。

南沿海經(jīng)濟區(qū)。“珠三角”為龍頭，形成“港珠澳大灣區(qū)”。包括廣東、福建兩省。發(fā)揮地處太平洋西海岸，與香港、澳門相鄰，與臺灣隔海相望的優(yōu)勢。

大東北經(jīng)濟區(qū)。“遼中城市群”為龍頭，包括黑龍江、吉林、遼寧3省和內(nèi)蒙古東部4個盟、市。該區(qū)是交通網(wǎng)密度較高、現(xiàn)代化運輸方式較齊全的地區(qū)之一，形成面向東北亞的中心。

中部經(jīng)濟區(qū)。鄭州、武漢為龍頭，包括河南、湖北、湖南、安徽、江西5省。地緣條件優(yōu)勢明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)達，工業(yè)基礎(chǔ)比較雄厚，門類齊全，資源比較豐富，應(yīng)努力建設(shè)成為“承東啟西”的樞紐發(fā)展極帶。

西南經(jīng)濟區(qū)。川渝、云桂為龍頭，包括四川、貴州、云南、廣西、海南、西藏和廣東西部的湛江、茂名。地處中國西南，資源豐富，生產(chǎn)能力較強，努力建設(shè)成為中國重要熱帶、亞熱帶經(jīng)濟作物基地、旅游產(chǎn)業(yè)基地、面向東南亞國際化基地。

西北經(jīng)濟區(qū)。西安、烏魯木齊為龍頭，包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆5省區(qū)和內(nèi)蒙古西部3個盟、市。努力建設(shè)成為面向中西亞開放的國際化前沿窗口。

三、以城鎮(zhèn)化帶動生產(chǎn)力網(wǎng)絡(luò)布局促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

黨的十九大報告指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”城市具有增長極作用，發(fā)揮集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)，城鎮(zhèn)化過程就是形成城市的過程，也是城市規(guī)模擴大的過程，具有吸收外部人口、轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)人口的功效。到2020年，中國城市化率超過50%，城市數(shù)量將達1400個左右，其中大城市176個，中等城市490個，小城市700多個。從規(guī)模上看呈以下態(tài)勢：一是大批各具特色、基礎(chǔ)較好、規(guī)模適度、功能健全、具有較強輻射能力的城鎮(zhèn)，將成為農(nóng)村區(qū)域極化中心，相當(dāng)一批上規(guī)模的小城鎮(zhèn)將演化為小城市；二是中小城市逐步擴大規(guī)模，成為局部區(qū)域經(jīng)濟中心；三是中西部城市進一步發(fā)展，京九沿線、西隴海沿線、長江上游地區(qū)、成都平原、中原地區(qū)、江漢平原等地，將形成有較強輻射和帶動力的大型城市及城市帶；四是沿海地區(qū)基礎(chǔ)好、開放程度高、輻射范圍大的特大城市，如上海、北京等，將成為國際大都市。不同層次、不同核心的城市經(jīng)濟圈，作為區(qū)域經(jīng)濟的增長極，將帶動和促進各個地區(qū)的經(jīng)濟加快發(fā)展。

經(jīng)濟產(chǎn)出能力集中于城市群，在8%的國土面積中容納55%的人口，產(chǎn)生80%的GDP、90%的工業(yè)總產(chǎn)值、95%以上的出口額。為此要把握兩大基本轉(zhuǎn)折：第一個轉(zhuǎn)折表現(xiàn)為城市開發(fā)度增強，是在財富分布空間相對平衡的區(qū)域內(nèi)形成大小不等的點狀分布（區(qū)域增長極），形成人口集聚能力、經(jīng)濟密度集聚能力、產(chǎn)業(yè)集聚能力、資本集聚能力中心。第二個轉(zhuǎn)折將城市化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移到以城市反哺農(nóng)村、城市支持農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和實施城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。

四、培育極點和彌補凹地促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要政府動員社會力量，引導(dǎo)市場力量，集中于補短板、填凹地、育極點、夯基礎(chǔ)，政策力量集中于解決市場力量薄弱的環(huán)節(jié)。

一是主攻難點。發(fā)揮政府配置資源的重要調(diào)節(jié)作用，重點集中于“加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”。

二是創(chuàng)新園區(qū)管理模式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)化相結(jié)合，生產(chǎn)力空間布局堅持市場導(dǎo)向、資源導(dǎo)向、中心導(dǎo)向、政策導(dǎo)向原則，遵守“商圈”覆蓋規(guī)律。區(qū)別工廠與公司兩種組織形態(tài)，區(qū)別實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟形態(tài)，區(qū)別產(chǎn)業(yè)園與城市圈空間分布，合理組合，有效運營。集中搞好已經(jīng)確立的7個經(jīng)濟特區(qū)、6個改革開放試驗區(qū)、11個自由貿(mào)易園區(qū)、19個國家級新區(qū)、219個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、145個國家級高新區(qū)。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)，并以雄安新區(qū)建設(shè)為抓手，深度融合京津冀三地的全面發(fā)展，努力建設(shè)成為新的發(fā)展極。

三是精準扶貧。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村仍然是短板，貧困地區(qū)大多分布在中西部地區(qū)、山區(qū)、老區(qū)、邊疆地區(qū)。以發(fā)展縣域經(jīng)濟為抓手、發(fā)展民營企業(yè)為龍頭，實施精準扶貧、鄉(xiāng)村振興，采用多種方式扶貧攻堅，將開發(fā)扶貧、開放扶貧、資金扶貧、項目扶貧、教育扶貧、移民搬遷扶貧、對口支援扶貧、醫(yī)保扶貧等多種辦法綜合施策，發(fā)動全社會力量，打贏扶貧攻堅這場硬仗。

五、政策指導(dǎo)和經(jīng)驗復(fù)制促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，需要政府力量和市場力量共同推動，市場力量本身具有調(diào)節(jié)機制，在經(jīng)濟水平相對發(fā)展較高的地方市場力量會表現(xiàn)得很好。但是在有些方面也會出現(xiàn)失靈，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達的地方僅僅依賴市場力量是有限的，此時政府力量就非常重要。地方政府主要工作應(yīng)當(dāng)集中于：作規(guī)劃，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；造題材，創(chuàng)建商機；聚合力，打造區(qū)域品牌；育人才，培養(yǎng)本土企業(yè)家；等等。發(fā)揮政府和市場的積極作用，抑制消極作用。

在政策指導(dǎo)方面，中央和地方要按照分層調(diào)控原則，合理、適時、適當(dāng)?shù)剡\用計劃手段進行調(diào)控，計劃手段以指導(dǎo)性間接計劃為主。強化經(jīng)濟手段作用，政府運用財政稅收手段、信貸利率手段和價格等手段，在自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律基礎(chǔ)上，運用各種經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。運用行政方法，在必要時可以通過政府部門和經(jīng)濟管理機構(gòu)采取一定行政手段調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。健全和運用法律手段，通過各種法律、法令、條例等手段，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟的總體活動，以保證和促進社會經(jīng)濟良性發(fā)展。綜合運用法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段，管理模式從習(xí)慣于政治運動方式的經(jīng)濟管理模式，向長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略目標控制的經(jīng)濟管理模式轉(zhuǎn)變。

發(fā)揮好典型案例示范作用。東中西部地區(qū)均有獨到的發(fā)展模式和典型案例，需要自身完善和改進，更需要變革與創(chuàng)新。例如：蘇南模式、溫州模式、深圳模式；特區(qū)模式與新區(qū)模式；產(chǎn)業(yè)基地模式、產(chǎn)業(yè)集群模式、總部經(jīng)濟模式；工廠經(jīng)濟模式、公司經(jīng)濟模式；等等。招商引資工作再上一層樓，結(jié)合本地實際發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建路橋經(jīng)濟、口岸經(jīng)濟、都市經(jīng)濟、事件經(jīng)濟、集群經(jīng)濟、資源經(jīng)濟、機場經(jīng)濟、民族經(jīng)濟、特色經(jīng)濟等方面。以改善結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量、增強創(chuàng)新為新發(fā)展動力，加快發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，精準發(fā)力。

綜上，我們得出以下結(jié)論與思考：一是區(qū)域非均衡是自然狀態(tài)，也是人類社會經(jīng)濟發(fā)展的史實與現(xiàn)實，具有一般性。二是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略就是認識自然、認識社會，用人工力量改造自然、改造社會的進程，是人類抗爭自然、獲得更美好生活的進程，具有主觀能動性。三是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是一個自然歷史發(fā)展過程，也是一個經(jīng)濟社會進步的長期演化過程，需要根據(jù)實際情況有針對性地創(chuàng)造應(yīng)對措施，具有策略的特殊性。四是中國是大國，處于世界經(jīng)濟活躍帶上，具有縱深的回旋余地來創(chuàng)造解決方案。落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須堅持科學(xué)發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展要求，不懈努力奮斗。

作者系中共中央黨校教授、清華大學(xué)博士生導(dǎo)師、國家中西部地區(qū)對外開放戰(zhàn)略研究項目課題負責(zé)人兼首席科學(xué)家

責(zé)任編輯：王素娟