排污費與環境保護稅的比較與啟示

賈路路

進入2l世紀，發展綠色經濟成為人們的共識，“綠水青山就是金由銀山”，發展綠色經濟、構建和諧社會成為人們的共同追求。發展綠色經濟離不開財政領域的稅制改革，而“綠色稅制”也成為了稅制改革的一個重點。2016字12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《環境保護稅法》，這是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求之后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是第一部專門體現“綠色稅制”，推動生態文明建設的單行稅法，標志著環境領域的“費改稅”以法律的形式確立了下來。本文通過深入比較排污費與環境保護稅的異同，力圖更加深刻地理解環境保護稅的作用，同時為環境保護稅下一步的更好發展提出相關的建議。

綠色經濟

環境保護稅 綠色稅制 費改稅

外部性理論是征收環境稅的理論淵源，庇^‘認為外部性就是個人或企業的經濟行為對他人或企業產生了影響，而這些活動所產生的成本收益由于無法通過市場價格反映出來，使得產生經濟活動的主體沒有承擔應有的成本或沒有獲得應有的報酬，從而使私人成本或利益與社會成本或利益的不一致，并提出了解決外部性的方法，也就是使外部成本內部化。環境問題的產生正是如此，環境污染的企業由于在企業市場規律下進行生產，以企業利潤最大化為目標，尤其足高污染企業在生產時產生了極大的環境成本，但是產生的成本卻足由整個社會承擔的，企業并沒有付出相應的代價，所以市場調節下的環境問題會愈演愈烈，而解決環境問題的重要方法就是使外部成本內部化。就外部性理論而言，排污費和環境保護稅的設立原則都是基于此，其作用機制也都是通過收入與替代效應來影響生產者和消費者的效用函數，從而改變人們的行為，最終實現對環境的保護。隨著環境問題越來越受到關注，廣泛為人所詬病的排污費迎來了改革的契機，應該說在具體的制度沒計上，排污費與環境保護稅是存在較大的差別的，針對排污費產生的一系列問題，為更好的發揮環境保護稅對環境的保護作用，有必要對二者進行比較和研究。

在此次環保領域的費改稅中，政府在環境保護稅的具體制度設計上，考慮到改革的阻力和政策實施推行的問題，環境保護稅立法所參照的一個重要原則足排污費制度向環境保護稅制度的“平移”，實現制度的平穩轉換。可以說“平移”原則在此次費改稅的變革中是可以清晰的看到的，但是通過比較可以發現，環境保護稅并非排污費的簡單平移，尤其在稅率和稅收優惠等方面都有很大的創新之處，在具體的征收方法和收入的使用上，都對舊有的排污費制度進行了突破。

征收對象

稅收立法首先就是征稅對象的確定，從2018年1月開始實施的《環境保護稅法》規定，環境保護稅的征稅對象是在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業、事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人，應當依照《環境保護稅法》規定繳納環境保護稅。相比于排污費的規定（直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶），應該說在征收對象的確定上，并沒有太大改變。

另一方面，在具體的稅目設計上，也基本維持了排污費的征收科日，即大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類。細節上，在具體的污水處理和生活垃圾處理等征收對象的認定上，環境保護稅與排污費也是基本相同，不難看出，在征收對象的設計上，排污費向環境保護稅的改革充分體現了“平移”的特點，這一方面不至于引起新的征收對象的抵觸，也便于改革的推行。

征收部門

原有的《排污費征收使用管理條例》規定：縣級以上人民政府環境保護行政豐管部門、財政部門、價格主管部門應當按照各自的職責，加強對排污費征收、使用工作的指導、管理和監督。也就是說，在排污費制度的征收管理中，地方環保行政部門是作為排污費的征管豐體，地方環保行政主管部門在環境保護方面掌握了較大的權力。但是地方環保行政部門由于執法力度不夠，缺乏制度保證，監督體系不完善，在實際的排污費征收中產生了諸多問題，表現在：排污費“應征未征”現象普遍存在；違規設置排污費“收繳過度戶”；排污費收人人為混庫，地方財政層層截留中央級收入；擠占挪用截留排污費等。

相比于排污費，《環境保護稅法》規定，改革的環保稅由稅務機關征收管理，環保行政主管部門單純負責對污染物進行監測管理，從而將環境保護稅的征收權賦予了稅務部門。在具體的征收實踐中，應該說稅務部門比環保部門更具權威性和專業性，且稅收的執法力度強，相關的法律較為完善，可以預見環境保護稅的征收由稅務部門征收將會變得更為規范、透明，受到的各種干擾也將更少，同時環境保護稅的制定也會比排污費更加的科學嚴謹，更能準確地反映企業排污成本，調節生產發展和環境保護的關系。

所以從征管部門看，由稅務部門征收，環保行政主管部門監測的環境保護稅征收體系是比排污費征收體系有優勢的。當然，我們也應當考慮到兩部門合作體系的效率問題，環境保護稅法規定征收環保稅首先要由環保部門通過專業設備對排污數據進行核定，之后遞交稅務部門進行環保稅的征收，大大延長了稅收的征收鏈條，這樣就要求兩部門在環境保護稅的征收中要密切配合，共同推進社會節能減排的事業的發展。

征收標準

征收標準體現了一項征收制度具體的稅率設計，關系到最終征收的收入總量以及稅收對于征收對象所帶來的負擔大小。環保稅的征收標準即對于排放的污染物的單位計量標準，新的環境保護稅法在征收標準上的改變主要表現為增設下限。具體來說，就是國家對于大氣、水污染物的排污費征收標準分別足不低于1.2冗和1.4元，同時也鼓勵地方政府根據政策要求上調收費標準，以更好的發揮對企業行為的導向作用。但足并沒有規定上限，地方政府在征收標準的確定上有了更大的自豐權，例如北京調整后的收費標準將是最低標準的8-9倍，上限被規定為不超過最低標準的10倍。

地方政府在污染治理中擔負重要角色，更高的征收標準意味著將增加地方財政收入，同時會加重地方高污染企業的負擔促使企業發展方式的轉變和升級，改變地區傳統的發展方式，這就要求地方政府要下決心抓好生態文明建設，轉變地區經濟發展方式，發展綠色GDP。

中央與地方的收入分成和使用

一項稅收會涉及到中央和地方相關稅收收入和支出的調整，在環保稅的稅制設計中，首先就是收入的分成，改革前的排污費是實行中央和地方1：9分成。排污費改成環境保護稅之后，由于環保稅的征收收入總量總體預測不大，加上營改增之后地方稅收收入相應的減少，再有就是考慮到地方政府承擔著主要的污染治理責任等，為了調動地方政府的積極性，將環境保護稅的傘部收入作為地方收入，由地方稅務部門負責征收，進入地方財政體系，中央不再參與分成。

另一個方面就是稅收收入的使用，《排污費征收管理條例》規定地方政府應將全部的排污費收入專項用于環境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。但是改革后的環境保護稅在稅收收人的使用上沒有硬性的要求，環保稅以法律形式同定下來，稅收直接進入財政體系，由地方政府統一編制預算開支計劃，自主決定支出方向。

排污費改環保稅的幾個重點問題與對策

（1）稅收監測機構的設置

環保稅不同于其他稅，由于其監測的復雜性以及專業性，所以環保稅的征收需要由專門的監測機構來對排污數據進行監測。改革前的排污費制度是由地方環境主管部門對環境進行監測和確定排污事項，進而依據排污數據進行排污費的征收。環境保護稅改革后，環境保護主管部門成為了一個單純的統計監測部門，定期將排污單位的排污許可、污染物排放數據交給稅務部門，稅務部門依靠數據進行具體稅收的征收。考慮到環境保護稅的特殊性，納稅人很難自主申報，在環境保護稅的具體實施中，國家為保持稅收中性，由納稅人自主決定是否安裝符合國家規定和監測規范的污染物自動監測設備，安裝的按照安裝設備的反饋數據征收，其他的由環保部門核定征收，考慮到監測設備的設計以及環保部門的核定問題，為維護納稅人的利益，有必要引入第三方監測機構，以更好的發揮第三方監測機構的社會監督作用，更好的維護納稅人的合法權益。

（2）稅收收入的使用

關于改革后的環境保護稅稅收收入的使用也是一個重要的問題，首先就是設立環境保護稅的初衷是為了促進企業節能減排，同時保護環境。之前的排污費是專款專用，用于當地環保事業的發展，如果按照環境保護稅的稅收征收規定，環境保護稅是將稅收收入納入統一的地方財政體系，這樣環境保護事業的支出就需要通過預算、審批等一系列環節，在地方政府爭相以單純的GDP增長為導向的發展模式下，環境保護事業的經費投入很可能會不增反降，環境保護稅在環保事業上的效率可能會大大降低。

其次就是中央對于地方環境事業的轉移支付，考慮到環境保護稅完全變成地方財政收入，那么中央在地方環境保護事業上的投入勢必會減少，在地方環境保護稅稅收收入杯水車薪，而中央轉移支付又減少的情況下，環境保護稅可能很難發揮其保護環境的作用，反而加重環保問題。

綜合考慮，應該建立關于環保事業的專項計劃，保證環境保護稅稅收收入能夠用在地方環保事業上，實現地方環保事業的良性循環。建立起來的環境保護稅專項計劃，在具體的使用上還應當考慮到區域的差異，比如美國在噪聲污染嚴重的機場區域征收的稅款用于機場附近噪音隔離設施的建設，所以在稅款使用上，也應該更多的考慮到污染承受群體的利益，真正的做到稅收取之于民，用之于民。

（3）實體企業的負擔問題

針對改革后的企業負擔問題，政部稅政司司長王建凡回應：“考慮到當前經濟環境之下企業的負擔能力問題，環境保護稅和其他的稅收不一樣，企業履行環保責任，減少污染物排放了，就可以少繳稅。從這個意義上講，負擔的平轉是適當的。”環境保護稅實行從量計征，征收額是按照污染物的排放量來征收，多排多征，少排少征。新增加的優惠措施規定納稅人排放應稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準30%的，減按75%征收環境保護稅；低于50%的，減按50%征收環境保護稅。這就在制度上建立了一種企業稅負的浮動機制，也就是說企業可以根據自身的效用做出調整，在實踐中就為一些轉型升級的企業提供了轉型動力，總體卜是能夠大大減輕企業的負擔的。同時環境保護稅的開征初衷并非為了增加財政收入，而是為了實現節能減排，更好的服務于建設綠色和諧社會的大局，所以環境保護稅的實施從長期來看，就是幫助企業“減負”。

（4）稅目設計上生產與消費端的征收并重

外部性理論是征收環境保護稅的理論依據，外部成本內部化是解決外部性的重要途徑。外部性按照外部性的產出領域分為生產的外部性和消費的外部性，生產的外部性是由生產領域的活動所導致的外部性，而消費的外部性則是由消費行為所帶來的外部性。考慮到外部效應的產生者可能是生產者，也可能是消費者，這就需要我們對生產和消費兩個領域的外部性都進行必要的制度設計。

庇古的外部性理論分析主要是關于生產領域的外部性，主體是企業。而個體在生產端產生的外部性由于相對較少，不易征管，計量困難等問題，所以很難在生產端對個人進行制度設計實現對外部效應的補償，但是不可忽視的就是群體消費的傾向也會影響到整個環境保護事業的發展，所以有必要將個人對環境產生的外部成本也內部化，這就需要考慮消費端的外部效應。目前我國的消費稅在某些稅目上有涉及到環境保護的相關問題，但主要的還是側重于對于資源的保護，所以在環境稅的設計上有必要擴展環保稅的征稅領域，將稅目盡量覆蓋到消費領域，對于一些對環境污染嚴重的產品比如鎳汞電池、塑料袋等征收環境保護稅，既可以有效的促使人們綠色消費，減少消費端對于環境的破壞，反過來也可以以消費來引導生產企業的發展方向，促進企業踐行更加綠色的經濟發展方式。

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