西安市農村宅基地退出機制構建分析

房鵬飛

摘 要 通過分析西安市農村宅基地利用和管理現狀方面存在的問題，闡述了建立宅基地退出機制的必要性，從而根據退出機制建立的目標和思路，分析探討構建農村宅基地退出機制的措施。

關鍵詞 農村宅基地；退出機制；西安市

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.053

1 西安市農村宅基現狀

1.1 利用現狀

根據調查統計，截至2016年，西安市農村居民點用地實際面積5.7萬公頃，相比2006年的5.3萬公頃，增長了0.3萬公頃，年均增長0.03萬公頃[1]。經與西安市土地利用總體規劃進行套合，其中僅有0.2萬公頃符合規劃，占比僅為45%。從空間分布來看，全市農村宅基地主要集中分布在平原地區，面積為4.2萬公頃，占比74%。臺塬和嶺區分別有0.6萬公頃和0.5萬公頃，占比分別為11%和8%；山地地區最少，僅有0.4萬公頃，占比7%。從集中程度上看，西安市132個鄉鎮（街道）中有77個鄉鎮（街道）的宅基地占到其轄區土地總面積的10%以上，涉及面積為3.7萬公頃，占宅基地總面積的65%，主要集中分布于周至北部渭河沿岸、戶縣和長安北部鄰近城市建成區的區域。

1.2 管理現狀

1.2.1 申請審批管理情況

西安市在宅基地申請審批具體管理中，采取村組-鄉鎮-區縣-市逐級上報需求，按年度下達計劃指標的方式進行管理，從宅基地取得方式上看，全市農民的住房需求已由單一的宅基地供給轉向多元化的“新增+原址翻建+進城購房+城鎮租房”復合型[2]。為了應對這一變化，申請審批制度采取了上年指標使用情況評估與下一年計劃安排掛鉤的方法。

從村組管理工作上看，西安市村組擁有的建設預留地面積不足宅基地實有面積的2%，均攤到2 747個行政村則僅為0.4 hm2。因此村組集體形成了申請戶需自行完成對地后，方可提出申請的不成文的規定。從申請審批上看，10年間新增宅基地面積0.2萬公頃，年均增長0.32%，年度新增計劃平均為1 333.3 hm2，戶數年均增長8 000戶左右，每年新增用地缺口133.3 hm2。

1.2.2 宅基地超占管理

近十年，西安市農村集體私自出賣宅基地給其成員用于建房的情況較多，由于分布分散，監管難度較大，收效甚微。西安市批新不交舊現象也較多，由于對建設用地流量指標管控不健全，導致村組集體對交舊宅基地的后續處理難度加大。從實際管理上看，多采取與農戶簽訂“舊宅基地交組協議書”和保證金的方式，但也存在保證金管理混亂、協議強制執行缺失等問題。

2 宅基地存在的問題與成因

2.1 存在的主要問題

2.1.1 閑置廢棄導致存量土地資源浪費

根據調查，2016年西安市閑置廢棄宅基地達到了0.4萬公頃，其中閑置大約0.2萬公頃，從空間分布看，多發于臺塬地區（6.88%），而較少發生在山地地區（2.3%）；廢棄大約0.2萬公頃，從空間分布看，多發于嶺區（5.69%），而較少發生在山地地區（2.3%）。這種由于城鎮化帶來的農村人口轉移，導致的閑置廢棄宅基地數量巨大，造成了嚴重浪費土地資源。

2.1.2 超標準占用引起宅基地違法建設現象普遍

根據估算，2016年西安市宅基地理論規模為3.6萬公頃，超占約2.1萬公頃，占宅基地實有規模的37%。經對比，西安市超占比例由2006年的37.9%降低到了2016年的36.5%，超占違法比例仍然不低。從空間分布上看，平原地區超占比例低于山地區域，超占主要集中在城鄉結合部以及山地地貌類型區域，超占現象在全市各個區域均普遍存在。這些現象違背了國家和地方的相關政策規定，造成宅基地方面的違法現象普遍存在。

2.1.3 管理機制不完善引發管理壓力巨大

根據統計，與2010年第6次全國人口普查相比，西安市農村人口減少了27.84萬人，但宅基地卻以每年0.03萬公頃的速度增加。一方面是農村仍存在一部分剛性需求，例如，新分戶對宅基地的需求，經濟條件提高后村民對改善居住環境的需求；另一方面是宅基地退出機制不夠健全，大量廢棄閑置宅基地不能交回集體組織進行再次分配和利用。剛性需求導致宅基地建設仍然是外延擴張，在耕地保護嚴格的形勢下，宅基地有效退出機制缺失導致想走內部挖潛集約利用的道路困難重重，宅基地管理部門的壓力越來越大。

2.2 成因分析

2.2.1 存量宅基地向新增轉化的內在動力不足

從“產品”特性上看，存量和新增宅基地是相互替代的價格競爭關系。目前，西安市新增宅基地的取得成本主要由稅費（如耕地占用稅）和村組管理性收費兩部分，其價格一般在0.5萬～2.0萬元。存量宅基地的價格則不僅要包含新增的所有取得成本，還要包括房屋及地上附著物清理的投入，存量成本顯然高于新增，轉化機制缺乏價格差“勢能”， 導致存量利用向新增轉化缺乏內在動力。

2.2.2 宅基地分配制度僵化

宅基地制度中的“一戶一宅”及其限制退出后不能再申請等規定，基本上是以“戶”為單元實施的。除了人為分戶對該規定在限制新增擴張上的削弱作用之外，該規定還固化了存量宅基地的利用方式，即形成了農戶只能通過申請審批新增取得宅基地的固有觀念，制約了存量的再利用。實際上，集體人口總量是動態變化的，新增人口一旦以戶為單元，勢必出現個別戶的戶內人口增加，進而通過新分戶的方式申請新增，導致存量被不斷“做大”，同時形成了新增的增長與集體人口總量增減無關的現象。

2.2.3 集體成員權預期收益對退出的阻礙作用明顯

集體成員權是為理解方便而人為抽象化的概念，是集體成員在集體中各類合法權益的組合（包括宅基地分配權），一般是以戶籍為載體。理論上，成員權失去則宅基地使用權滅失，反之則不然。看似單方面宅基地使用權的退出并不會造成成員權的減損。然而，事實上，集體成員權并不是法定權益，其維系雖有戶籍，但仍需不斷“加固”方能保證其權益不受侵害。而通過宅基地的存續，可以自證其合法性，起到間接維護其權益的作用（如葬入祖墳），此是遷出戶不愿退出的一大原因。

3 西安市宅基地退出機制的構建

3.1 退出機制的必要性

退出機制建立的必要性包括3個方面。1）宅基地制度的改革方面，無論是產權制度，還是使用權制度都不可避免地涉及宅基地退出的問題，因此機制建立已成為推進土地管理制度改革的一個重要抓手。2）集約利用方面，作為集體建設用地的宅基地存在粗放利用，這與國家提倡的節約集約是相背的，盤活存量不僅可以節約建設用地資源，而且可以有效提高集約利用程度。3）保護耕地資源方面，隨著城市建設對建設用地需求的攀升，加之農村建設發展的需求，建設用地擴張帶給耕地保護帶來了巨大的壓力，通過宅基地的退出可以有效緩解建設用地的緊張需求，從而能夠緩解耕地保護的壓力。

3.2 退出機制建立的思路

目前，宅基地的利用和管理已經成為相互牽制，彼此影響不斷影響的關系，利用的無序造成管理的乏力，而管理效率的低下又進一步導致利用上的無序。要降低并消除這種影響，目標上要實現廢棄宅基地全部退出，超標宅基地主動退出和和閑置宅基地逐步有序退出。從目標分析，退出機制構建須以上述3個層次為落腳點，構建一套以引導、推動和倒逼相結合的退出機制。在引導方面，制定科學合理的補償辦法和標準使農戶主動退出宅基地后得到的補償不小于繼續保有舊宅得到的利益，其實現依賴于制訂切實可行的補償方案，引導廢棄宅基主動退出，以引力形式發揮作用。在推動方面，通過實施村莊整治、增減掛鉤、土地復墾等項目，結合新農村建設，推動農戶退出宅基地，其實現依托于項目實施，主要推動具備項目實施條件、長期空置閑置的宅基地退出，以推力形式發揮作用。

3.3 建立宅基地退出機制

3.3.1 建立以補償制度為根本的宅基地收回引力機制

以房屋所有者取得宅基地的合法與否為前提（包括因繼承、轉讓等合法途徑取得的宅基地），對于取得不合法的，原則上應當無償收回。補償制度建立的核心是制定國家、村集體、農戶三方均認同的補償辦法和補償標準。理論上基于市場原則，按市場價格制定補償標準最具合理性，但鑒于在宅基地使用權只有占有權和使用權，而沒有收益權，且在現行政策限制流轉的特殊情形下，市場價值難以顯現，宅基地使用權人不可能接受在限制流轉市場條件下的補償價格。合理的補償標準應當是基于宅基地所具有的住房保障特點，以宅基地使用權人放棄宅基地后能夠獲得住房保障為標準，建立相應的“以地換房”、經濟補償與福利補貼相結合的補償方式和標準。

3.3.2 引入以村莊整治、增減掛鉤等項目參與的基地退出推力機制

基于當前國家政策向農村傾斜的背景下，各種有關農村的項目不斷增多，例如，新農村建設推動下的村莊整治項目、“空心村”治理項目、土地復墾項目和建設用地增減掛鉤項目等。西安市應通過科學引導，制訂項目引入計劃，利用這些項目整合資金，促使項目所在地區農村宅基地退出。

3.3.3 建立以有償使用為基礎的宅基地退出推力機制

西安市應建立科學合理的宅基地有償使用機制，按照類型對宅基地的使用收取一定的稅費，不僅能體現宅基地對農村居民所具有的住房保障功能，還能對超占超標占用宅基地的使用人形成一定的經濟壓力。這種有償使用的經濟約束機制建立的關鍵點在于合理制定有償使用費標準。過低的標準難以對超占超標的使用人形成有效的經濟壓力，過高的標準則可能會侵害當事人的合法權益。加之，從宅基地制度的福利性質方面考慮，不應增加合法占有及使用權人的經濟負擔，但也要能對不合法及不合理的使用權人發揮約束作用。所以西安市應當根據不同情況采用不同的宅基地有償使用費標準與補貼標準。

4 結語

基于西安市農村宅基地利用及管理現狀方面存在的問題及成因進行分析的基礎上，構建了以收回補償制度、有償使用制度為主，項目參與機制為輔的宅基地退出機制。構建的機制關乎政策制度的方方面面，是一項龐大而又復雜的工程，然而西安市宅基地所面臨的形勢已不容忽視，宅基地的退出已成為下一步國土管理工作的一項重要任務。

參考文獻：

[1] 黃貽芳，鐘漲寶.不同類型農戶對宅基地退出的響應[J].東南學術，2013，22（7）：852-857.

[2] 呂博蘭，蔡海生.農村宅基地退出補償及價格評估研究綜述[J].江西農業學報，2017，29（3）：124-129.

（責任編輯：劉昀）