改革開放以來我國新型政黨制度的發展成就、面臨問題和完善路徑

張毅

摘 要：改革開放以來，我國新型政黨制度的理論逐步完善，實踐不斷創新，制度趨于健全，但也還面臨著新問題和新考驗。中國特色社會主義進入新時代，我國新型政黨制度需立足時代要求不斷加強制度建設，提升制度效能，增強多黨合作的制度自信，為中華民族的偉大復興提供基本政治制度保障。

關鍵詞：多黨合作;成就;問題;路徑

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.014

[中圖分類號]D621? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2018）04-0072-06

改革開放以來，我國新型政黨制度取得了顯著成就，為建設中國特色社會主義貢獻了巨大力量，然而隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立、政治體制改革的不斷深化及社會結構的巨大變化，其在發展過程中也面臨諸多挑戰。進入新時代，新型政黨制度在中國特色社會主義的建設中將發揮更加重要的作用，必須不斷發展完善，為中華民族偉大復興的宏偉目標作出更大貢獻。

一、改革開放以來新型政黨制度發展的成就

（一）新型政黨制度理論不斷完善

改革開放以來，中國共產黨對多黨合作制度不斷進行理論創新，對多黨合作的地位和評價標準、民主黨派和人民政協的性質等方面進行了許多理論探索，系統回答了在不同歷史條件下為什么要堅持多黨合作制度，如何堅持多黨合作制度等重大理論問題，為多黨合作制度奠定堅實的理論基礎，促進多了黨合作制度的發展完善。

1. 不斷深化對多黨合作制度的定位。改革開放以來，多黨合作制度定位的認識經歷了一個逐步提升的過程，從“我國政治制度的一個特點和優點”到“我國的一項基本政治制度”，并將多黨合作制度寫進憲法和黨章之中，到新世紀把多黨合作制度提升到政治文明建設的高度，再到反映了人民當家作主的社會主義民主政治的本質和新型政黨制度，是對人類政治文明的重大貢獻。這個過程是中國共產黨對多黨合作制度的地位認識逐步深入的過程，也是多黨合作制度在我國的政治地位不斷提高的過程。

2. 建立多黨合作制度的評價標準。針對各種意識形態的挑戰，中國共產黨在不同時期都對政黨制度評價問題作出及時的回應。鄧小平提出了評價一個國家政治體制、政治結構和政策是否正確的關鍵三條[1]，江澤民提出衡量中國政治制度和政黨制度的“四個能否”[2]，新世紀根據和諧政黨關系的要求胡錦濤提出“四個既要”[3]，新時代習近平提出新型政黨制度立三“新”除三“弊”。這些政黨制度評價標準的提出，從理論上解決了對多黨合作制度的認識問題，為正確看待多黨合作制度、推動多黨合作制度的堅持和完善起到了重要作用。

3. 進一步明確民主黨派性質。改革開放初期，民主黨派被界定為社會主義勞動者和愛國者的政治聯盟，為社會主義服務的政黨[4]。20世紀80年代末各民主黨派是勞動者和愛國者的政治聯盟，“是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨”[5]。新世紀進一步完善了民主黨派的性質，指出民主黨派是各自所聯系的社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，并認為民主黨派是進步性與廣泛性相統一、致力于中國特色社會主義事業的參政黨[6]。黨的十八大后，習近平提出，“民主黨派是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會主義參政黨”[7]。不同時期對民主黨派性質的定位，明確了民主黨派的地位和作用，促進了多黨合作制度的有序、合理發展。

4. 不斷深化人民政協的性質。人民政協是多黨合作的重要機構，其定位直接影響多黨合作制度的持續健康發展。改革開放初期，人民政協被界定為政黨、人民團體、愛國人士團結合作的重要組織，是社會主義民主和互相監督的重要形式[8]。20世紀80年代末它被定義為愛國統一戰線組織，是多黨合作和政治協商的重要組織形式[5]。1995年，全國政協在上述基礎上增加了“發揚社會主義民主的重要形式”[9]。進入21世紀，人民政協是多黨合作制度的重要政治形式和組織形式，是我國政治體制的重要組成部分[6]。黨的十八大后，習近平指出：“人民政協是統一戰線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點?！盵10]2018年，新政協章程把人民政協界定為：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”[11]對人民政協性質界定的逐步完善，為多黨合作提供了堅實的機構保障，推動了多黨合作制度的發展完善。

（二）新型政黨制度實踐不斷創新

改革開放后，多黨合作實踐也開始逐漸恢復。隨著相關制度機制的建立，多黨合作在20世紀末得到了較大發展。進入21世紀，多黨合作進入規范發展時期，多黨合作在中國特色社會主義事業中發揮著更加重要的作用。

1. 幫助民主黨派搞好自身建設。改革開放后，多黨合作實踐首先進行了撥亂反正，幫助民主黨派恢復組織和政治活動，恢復多黨合作工作。1983年民主黨派組織和活動基本恢復，并得到一定的發展。20世紀90年代，確定了民主黨派組織發展的指導思想、基本方針、基本要求、重點分工、發展范圍等相關問題，促進了民主黨派健康有序發展。從1997年開始持續至今歷經不同主題的政治交接教育活動促進了民主黨派的新老交替，實現了民主黨派的平穩發展。進入新時代，習近平提出，“要支持民主黨派加強思想、組織、制度特別是領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力”[12]。正是中國共產黨的大力幫助，促使民主黨派自身建設獲得了巨大發展，為多黨合作實踐奠定了堅實的基礎。

2. 加強與民主黨派的協商合作。改革開放之初，中國共產黨就要求加強同民主黨派的合作與協商，提出要把民主黨派的工作列入議事日程，加強同民主黨派代表性人士的聯系?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》頒發后，多黨合作開始進入了繁榮期，多黨合作與政治協商的形式、實踐都獲得了較大發展。進入新世紀以來，中共中央進一步加強多黨合作的實踐，特別是《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》的頒發，對政治協商的內容、形式和程序進行了明確規定，多黨合作與政治協商成效更加顯著。黨的十八大以來，中共中央更加重視多黨合作，特別是在協商民主方面獲得了長足的發展，進一步推動了多黨合作實踐。

3. 不斷加大民主黨派政治安排。改革開放后，民主黨派人士在人大、政府、政協和司法機關中擔任領導職務的人數逐年上升。20世紀90年代，民主黨派的政治安排獲得了較大發展，不僅在人大、政協中民主黨派代表和領導安排得到了保障，而且在政府中，民主黨派人士開始以各種身份出現，如特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等，并且人數不斷增長。新世紀，中國共產黨繼續在民主黨派參加國家政權、擔任實職方面加大安排力度，注重選拔黨外干部，促進多黨合作發展。2015年，《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》首次以黨內法規的形式，規定了黨外干部配備的“剛性”要求，促進了多黨合作實踐的發展，把多黨合作實踐推向一個新的臺階。

4. 促進民主黨派作用有效發揮。在參政議政方面，民主黨派的參政議政不斷深入，有效性不斷增強。除了直接提出建議和意見外，民主黨派在圍繞中心、服務大局的參政議政中還開展了許多社會活動，推進中國特色社會主義建設，為多黨合作增添新內容。這主要表現在幾個方面，首先是促進了黨政決策的民主化和科學化，其次是擴大了有序政治參與，再次是促進了民意表達，化解了社會矛盾。在民主監督方面，民主黨派的作用也不斷體現，促進了黨政部門的科學、合理決策，嚴格、公正執法。特別是隨著民主監督的內容、形式、渠道和機制的不斷完善，民主監督的實效逐步得到提升。黨的十八大后，中共中央規定了10種民主監督形式，使民主監督更趨規范，促進了民主黨派民主監督作用的發揮，推動了多黨合作實踐的發展。

5. 多黨合作政策不斷完善。改革開放不久，“長期共存，互相監督”擴展為“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的十六字方針，推動了多黨合作實踐?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出，民主黨派參政的基本點就是“一參加三參與”。1997年，江澤民提出鞏固和發展多黨合作的四個方針和原則，制定了民主黨派人士在人大、政府、政協和司法機關中發揮參政議政和民主監督作用的一系列政策措施，進一步推進了多黨合作實踐。新世紀后，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出政治協商有兩種基本方式，提出把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商的重要原則。黨的十八大后，中共中央加大協商民主建設力度，加強民主監督，并且加大了黨外代表人士培養、選拔、使用工作力度，促進了多黨合作實踐發展。

（三）多黨合作制度機制不斷健全

多黨合作制度不僅要自身不斷發展完善，而且要有相關的配套制度保障其得到切實貫徹落實。改革開放以來，多黨合作制度在不斷完善，相關制度也不斷出臺，促進了我國多黨合作制度的發展進步。

改革開放后，為幫助民主黨派恢復組織和活動，1986年，中共中央批準了中央統戰部《關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》等文件，促進了多黨合作制度的恢復發展?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》的出臺，系統回答了為什么要堅持和完善多黨合作制度，怎樣堅持和完善多黨合作制度等根本性的理論和現實問題，進一步推動了多黨合作事業的發展。1992年，中共十四大將“堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”寫進黨章之中，1993年憲法修正案將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫進憲法序言，使多黨合作制度的地位進一步上升，制度保障進一步增強。1996、1999和2004年的三個關于民主黨派自身發展的紀要則解決了民主黨派新老交替、政治交接問題，增強了多黨合作基礎。

《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》這個里程碑式文件進一步推動了多黨合作事業的規范化和制度化。隨后，出臺了一系列與之相呼應的制度，如《中共中央關于加強人民政協工作的意見》《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》《關于加強特約人員工作的意見》，這些文件有力推進多黨合作制度化。開啟新時代后，多黨合作在制度建設方面有了進一步發展。2010年，中共中央辦公廳印發了《關于進一步規范省、自治區、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》，2012年黨的十八大報告中強調要“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”，首次提出要“健全社會主義協商民主制度”，2015年中共中央出臺了《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》，同年，中共中央辦公廳還公布《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強政黨協商的實施意見》，加之2015年頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》對多黨合作的諸多事項進行了詳細的規定，使多黨合作事業在新時代開啟了新篇章。

此外，改革開放以來，中共中央還出臺了許多多黨合作的相關制度，如《關于充分發揮經濟特區和沿海開放城市人民政協、各民主黨派和工商聯作用的意見》《關于選配黨外人士擔任政府領導職務的通知》《九十年代統一戰線部門工作綱要》《關于進一步做好培養選拔黨外干部擔任政府和司法機關領導職務工作的意見》《各民主黨派中央、全國工商聯機關參照試行〈國家公務員暫行條例〉實施方案》《2010—2020年黨外代表人士教育培訓改革和發展綱要》《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》《中共中央關于支持民主黨派中央開展重點考察調研的意見》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等，這些都是多黨合作事業制度化的表現，保障了多黨合作事業在正確的軌道上不斷前進。

二、多黨合作制度發展過程中面臨的問題

改革開放以來，我國多黨合作制度雖然得到了巨大發展，取得了顯著成就，體現了自身的優越性，但在其發展過程中也面臨著一些問題。

（一）環境變化帶來的實踐難題

1. 世界政黨政治發展趨勢帶來的挑戰。新型政黨制度生長于中國土壤，是一種不同于西方的政黨制度模式，面對西方競爭性政黨制度和意識形態的挑戰，合作型的新型政黨制度如何應對是一個巨大挑戰和考驗。特別是在當今傳統政黨日趨衰落，政黨傳統功能遭遇多重挑戰等國際政黨政治發展趨勢下，許多人以競爭代替民主，以多黨競爭為多元利益代表的圭臬，試圖對我國政治進行“西化”“分化”，這對多黨合作制度鞏固和發展帶來了嚴峻挑戰。

2. 社會主義市場經濟發展帶來的考驗。改革開放以后，我國逐步確立了社會主義市場經濟體制，經濟體制的變化必然帶來政治體制的變化，這種變化必然反映到多黨合作制度中。比如，一些先富起來的人積極尋求加入政黨以參與政治并使政治結構發生變化，經濟快速發展而政黨治理能力跟不上形成的公信力流失使政黨威信下降、執政合法性受到質疑等。新型政黨制度如何應對這些變化，是新型政黨制度在發展中的一個巨大考驗。

3. 深化政治體制改革所帶來的新要求。深化政治體制改革的一個重要內容就是優化權力配置，實現政治民主。新世紀后，在選舉民主的基礎上我國大力推進了協商民主的發展，其中政黨協商、政協協商等都是多黨合作制度中政治協商的重要形式。隨著協商民主的推進，多黨合作制度中的政治協商也獲得了長足的發展，但是，現階段政黨協商、政協協商等也還存在協商意識不強、協商流于形式、協商能力不夠等現象，特別是作為社會主義民主的重要部分的民主監督還比較薄弱，還未達到人民的期盼。

4. 國內社會結構變遷所帶來的新問題。經濟的快速發展、政治改革的不斷深化促使社會結構發生了巨大的變化，人民的觀念意識也發生了變化，這些都對多黨合作制度帶來了挑戰。一方面，經濟和政治的變化催生了新的社會群體，新產生的社會群體如何參與政治或通過多黨合作制度參與政治之中，這對多黨合作制度提出了新的課題。另一方面，由于體制結構的變化，人民的思想空前解放，政治意識、民主意識逐漸提升，政治參與意愿強烈，但同時政治參與能力還稍顯不足，如何通過多黨合作制度把人民有效納入有序政治參與之中，這對多黨合作制度也是一個新的考驗。

（二）理論研究滯后于實踐

1. 對于多黨合作制度還缺乏足夠的理論建構能力，缺乏獨立、系統的理論來解釋多黨合作制度實踐。一方面，現有研究沒有形成理論體系，還比較零散，還未成為一個完整系統的支撐理論;另一方面，這些解釋和理論之中還夾雜許多西方政治學的概念，無法有效解釋我國合作型政黨制度，甚至會產生歧義。

2. 理論未能跟上實踐的步伐。理論滯后于實踐創新，這是新型政黨制度研究的老問題，協商民主研究就是典型的例子。學界缺乏對多黨合作制度實踐的提煉、歸納和總結，多黨合作制度的理論研究遠滯后于實踐。

3. 多黨合作制度理論研究深度不夠。長期以來，多黨合作制度研究還未上升到政黨制度或政治制度層面，只是統一戰線的一部分，而統一戰線學科理論體系本身還未建立起來，還較多地停留在政策解讀和宣傳層面，缺乏獨到深入的學術研究，遠遠不能適應當前多黨合作制度實踐的需要。

4. 理論研究本身也存在一些問題。當前，新型政黨制度研究還以價值判斷和理論演繹為主，理論體系構建和實踐理論建構偏少，經驗總結和宏觀研究較多，問題研究與預測性研究不足，定性研究較多，定量研究和動態研究較少，政策性解釋較多，指導性理論研究較少，理論未能很好地服務于實踐。由于理論研究還存在這些問題，所以在實踐中就留下了許多理論和認識上的困惑。

5. 話語權不足。多黨合作制度話語權的不足在國內主要表現在多黨合作制度影響力不夠，很多時候不被公眾知道，如不少民眾對民主黨派、對新型政黨制度了解不夠，對多黨合作制度產生誤解。在國際上，多黨合作制度在西方被一些人故意歪曲，被認為是“一黨獨裁”，成為西方攻擊我國的借口。即使那些對多黨合作制度相對了解、看見多黨合作制度優越性的研究者，有時候也會由于語言、實踐等方面的原因，對多黨合作制度存有誤解，如國際人士對參政黨的理解就非常困難。話語權的不足是理論滯后的表現，也必然影響實踐發展。

（三）制度機制有待進一步完善

多黨合作制度運行機制還不夠健全。如文件規定重大事項和人員調整在決策前應與民主黨派協商，但什么是重大事項，提前多長時間協商、怎么協商等沒有明確規定，所以，在實踐中會出現以通報代協商等現象。同時，多黨合作的程序也不夠健全，重實體、輕程序的現象也還時有發生。在民主監督方面，重形式輕結果的現象更為突出。這些機制程序的不健全，大大影響了多黨合作的實效。

三、新型政黨制度的完善路徑

隨著我國新型政黨制度的制度建設和多黨合作實踐不斷推進，多黨合作優勢不斷彰顯。進入新時代，新型政黨制度迎來新的發展機遇，有更大的作為和更廣闊的空間。

（一）加強制度建設

堅持和完善新型政黨制度必須進一步加強制度建設。

一是提高對新型政黨制度的認識，把其真正放在我國基本政治制度的地位，中國共產黨和各民主黨派都要強化對多黨合作制度的制度自覺。二是加強中國共產黨的領導，改進領導方式，強化政治領導。三是民主黨派要繼續自覺接受中國共產黨的領導，傳承合作的優良傳統，增強共同思想基礎，更好地發揮自身參政議政、民主監督等職能，在實現中華民族偉大復興的歷史使命中始終做共產黨的好參謀、好幫手、好同事。四是優化新型政黨制度內的政黨關系。加強新型政黨制度中政黨之間領導與合作、執政與參政、民主與監督關系的制度建設，優化政黨關系，使政黨關系更加協調，從而最大程度發揮制度效能。五是根據時代發展不斷創新新型政黨制度的形式、方法等，完善和創新新型政黨制度的各項具體程序機制，把多黨合作不斷向前推進，發揮其特點和優勢，建設一個適合時代需要的政黨制度。

（二）提升制度效能

提升制度效能是新型政黨制度未來發展的關鍵。新時代，新型政黨制度要進一步發展壯大，必須提升其自身效能。

提升新型政黨制度的效能，需要不斷增強政黨成員的能力和本領。多黨合作制度效能的發揮，不僅要有好的制度，而且其關鍵還在于執行，執行就需要有高素質的執行主體。這一方面需要加強中國共產黨的執政能力和領導能力，另一方面要增強民主黨派的政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力和解決自身問題能力。同時，中國共產黨也要與各民主黨派加強交流溝通，形成良好的黨際互動模式和信息交流機制，使執政黨和參政黨協同發展，增強合作協商。當然，激發多黨合作的競爭活力，挖掘多黨合作制度的內在潛力等方法也是提升新型政黨制度效能的重要途徑。

提升新型政黨制度效能必須加強參政黨自身建設。“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，更好體現這項制度的效能，著力點在發揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用”[12]。提升新型政黨制度效能的著力點在于發揮民主黨派人士的積極作用，要通過加強民主黨派自身建設，加強思想、組織、制度等方面建設，增強民主黨派人士的“五種能力”，增強新型政黨制度的效能，促進其不斷發展前進。

（三）堅定制度自信

堅定新型政黨制度自信需要夯實其制度基礎。制度自信不是制度自滿，更不是僵化守舊、故步自封，而是在堅定制度自信的基礎上，不斷進行改革創新?！皼]有堅定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇氣，同樣，離開不斷改革，制度自信也不可能徹底、不可能久遠”[13]。因此，堅定新型政黨制度的自信，就是不斷改革發展新型政黨制度，創新其制度機制，夯實制度基礎。這就要加強我國民主政治建設，完善民主集中制，處理好政黨關系，加強政黨制度的吸納性和適應性，促進新型政黨制度不斷發展。

堅定新型政黨制度自信還要加強引導。一方面，增強新型政黨制度的話語權，通過其優越性展示其吸引力，通過加強理論研究建立完整的理論體系增強其說服力，通過宣傳引導人們認識多黨合作制度的優勢增強其影響力，不斷加強新型政黨制度在國內、國際上的話語權，為新型政黨制度的發展爭取更大的空間。另一方面，通過教育等途徑增強社會力量和公民的參與意識，促進政黨、社會和公民之間的相互合作與協商，充分發揮多黨合作的實效，使人們在新型政黨制度中具有獲得感和參與感，增強人們對多黨合作制度的認同。

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責任編輯：楊緒強