“三位一體”綜合合作的瑞安實踐及思考

金建東

摘 要：近年來，我國經濟發展迅速，政府財政收入以良好態勢增長，但與此同時，地方政府的債務規模也在不斷擴大、債務問題凸顯，主要表現為債務總體規模不斷擴大、結構不合理、相關部門監管制度不完善、債務隱蔽性強等，地方政府債務問題與我國國民經濟的發展、銀行金融體系的穩定運行、社會信用機制等聯系緊密，因此，采取一系列措施規范地方債發行、及時預防并消除風險顯得十分重要。本文從淺析地方債務的發展歷程出發，首先分析了我國地方債的現狀及存在的問題，然后系統研究了美國、日本在地方債發行管理方面的成功經驗，最后立足于我國國情，對我國的地方債改革提出一些建設性建議。

關鍵詞：地方政府債務；美日經驗；改革措施

文章編號：1004-7026（2018）08-0009-02 中國圖書分類號：F812.5 文獻標志碼：A

地方政府債務簡稱地方債，是指地方政府作為發債主體，在地方財政收入不足的情況下，為了滿足基礎設施建設和提供公共服務的需要，以承擔還本付息責任為前提向社會公眾發行的債務。我國的地方債發行受限、變相發債問題層出不窮、隱形債務大量積累，嚴重影響到地方政府履行提供社會公共服務的職能和國民經濟的健康長足發展。國內相關領域的一些學者對此進行了廣泛研究。張海星在借鑒美國和日本相對成熟經驗的基礎上重點闡述了我國地方債放行的制度配套和監管體系構建，提出地方債的分步實施方案以期實現地方發債的“軟著陸”。紀慧松、榮藝華主要從地方債的發行制度、管理模式、風險控制機制三個角度闡述了美國、日本、德國、瑞典等發達國家在處理地方債問題的經驗教訓，希望對我國地方債管理制度的建立起到啟示作用。王麗英、胡尹燕指出地方政府自行發債和自主發債的區別，討論了自主發債的裨益和從自行發債向自主發債轉變所需的制度基礎。綜合現有的文獻記載，在借鑒國外成功經驗的基礎上，結合當前中國的經濟形勢，研究分析地方政府債務問題顯得尤為關鍵，本文在分析總結前人研究成果的基礎上，采取橫向對比綜合考量我國與國外的不同國情，嘗試構建符合我國實際情況且能有效解決地方債隱患的管理制度體系。

1 我國地方政府債務的現狀及形成原因

1.1 地方債的發展

1994年是我國地方債歷史上具有重要意義的一年，第八屆全國人民代表大會通過《預算法》，其中明確規定地方政府不得舉債。投資、貿易、消費是拉動國民經濟的三駕馬車，地方政府在進行投資拉動經濟增長時往往面臨資金不足的困境，在舉債受限的情況下地方政府往往通過變相發行企業債、隱性舉債等方式籌集資金。2009年中央代發地方債，即國務院批準財政部代理發行地方政府債券2 000億元用于地方政府民生工程建設和提供社會公益性基礎設施建設。緊接著2011年10月20日財政部發布《2011年地方政府自行發債試點辦法》，辦法指出，我國將在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個經濟較發達的地方開展地方政府自行發債試點工作。社會各界相關人士認為，這是我國地方政府自主發債的重要過渡，是地方政府發債趨于規范化的歷史性突破，地方債將逐步走上歷史舞臺。

1.2 我國地方債的現狀及存在的問題

根據2013年審計署公布的《全國政府性債務審計結果》資料顯示：“截止2016年3月底，地方政府負有償還責任的債務108 859.17億元，負有擔保責任的債務26 655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43 393.72億元”。我國的地方政府共有四層：省級、市級、縣級、鄉鎮。各級政府的具體負債規模如下表所示：

除此之外，地方政府債務主要存在以下問題：（1）地方政府負有償還責任的債務總體增長速度較快。根據調查結果，我國省、市、縣三級政府負有償還責任的債務總體規模為105 789.05億元，相比2010年年底增長了38 679.54億元，年均增長了19.97%。（2）對土地出讓收入的依賴程度過高。資料顯示：截止2012年底，我國省、市、縣三級政府計劃以土地出讓收入償還的債務總額為34 865.24億元，占政府負有償還責任債務總額93 642.66億元的37.23%。而土地價格主要受國家宏觀經濟政策影響，政策變革而導致的地價的微小波動都有可能對地方政府債務的償還產生很大影響，債務隱患較大。由以上分析可知，我國地方債局勢已不容樂觀，必須采取有效措施及時化解債務危機。

2 美國、日本的地方債管理經驗

放眼國際，發達國家中美國和日本具有相對成熟的地方債市場，本文希望通過研究、分析他們成功的管理經驗，在治理我國地方政府債務問題時有所啟發。

2.1 美國市政債券的發行

美國的地方發債始于1870年紐約州開鑿伊利運河籌資工程，此次成功的嘗試打開了美國的地方債市場。美國的市政債券是主要方式，其發行有如下特點（1）債券期限長。市政債券的期限一般都有三十到四十年，此類長期債券所籌資金專項用于那些籌資困難且回收期較長的資本工程，因此，地方政府可以根據工程的建設周期設計債券的期限，更好的協調配合長期的基礎設施建設，減小政府的債務償還壓力。（2）稅收減免。為了吸引更多的投資者購買債券，政府決定對市政債券的利息收入予以免征所得稅的優惠政策，以此鼓勵投資者購買同時也降低了地方政府的籌資成本。（3）風險控制和擔保機制較為完善。首先，美國有專門的信用評級機構對所有面向市場公開發行的債券進行風險評級，幫助投資機構和個人更好的識別各類債券的風險并盡可能作出收益最大化的抉擇。其次，美國擁有相對較為成熟的風險預警模式，最為典型的是俄亥俄州的地方財政監測計劃，該計劃主要是由俄亥俄州審計局向地方政府提交財政監測狀況報告，判斷列出“預警名單”。及時發現隱藏危機，將債券持有者的損失降到最低。最后，美國的債券擔保也相對科學，主要有兩種擔保方式：一般責任擔保和收入擔保。前者以政府的財政收入作為保障；后者主要用于那些為某項建設工程而發行的債券，工程的收入將成為該債券的擔保來源。以上兩種方式都能使投資者的資金投入得到有效保障，因而大大增強了地方債在證券市場上的競爭力，提高了地方債發行的效率。

2.2 日本地方政府的債務管理

日本實行的是中央集權制，地方政府財政收入的主要來源是地方稅、國庫撥款、地方稅，當這些資金來源都不足以協調其財政支出的情況下，發行地方政府債就成了其重要的補充形式。日本地方債發行、管理的特點如下：（1）嚴密的計劃管理。每年由中央政府編制地方政府財務計劃，嚴格限定地方政府發債的總體規模、資金用途、發債方式、償還期限等，它也將成為國會審批環節的重要依據。（2）嚴格的審批制度。日本地方政府發債前需編制債務項目計劃，主要包括發債方式、資金來源、資金用途、發債規模等，然后將發債項目計劃層層上報，在最后由自治大臣或都道府縣知事協商確定通過名單，下達各地方發債限額。這種嚴格的約束制度可以有效確保國內資金得到合理調配，同時提高地方政府資金的使用效率。（3）設立專門的償債基金并進行有效管理。償債基金是指在發生不可預知性債務危機時確保債務的本金和利息能及時得到償還而設立的基金。日本政府已經形成了一套相對完備的償債基金制度，償債基金的來源主要是發行機構每年的總體收入，從中汲取一部分納入償債基金，作為已發行債券的償還擔保，并設計專門的法律制度和配套機構對其日常運行進行科學合理地規范。償債基金的設立降低了地方債的風險，從而也降低了債務的風險溢價，不僅使地方政府能夠及時有效地完成地方債發行任務，而且可以大大降低債務的發行成本。

3 推動我國地方債自主發行的制度建設和風險監管

在學習借鑒美日地方債發行管理經驗的基礎上，立足于我國國情，對我國的地方債自主發行問題提出以下幾點建議：

3.1 推進地方債發行的法律制度建設

縱觀美日的地方債發行管理模式我們可以發現，一套相對成熟完備的地方債發行法律體系是維持地方債健康運行的基礎，而我國目前缺乏這樣一套權威性的法律文件對地方債發行程序進行詳細規定，因此，我國需結合國際經驗、根據國情摸索制定出一套嚴密的地方債發行制度，對地方債發行的規模、方式、利率、期限、用途進行合理的設計，確保地方債發行有法可依、有章可循，逐步提高地方債務的公開透明化，降低隱性債務比重。

3.2 完善風險控制系統

引入第三方信用評級系統和風險監控系統，對發債主體的財務狀況、債務總量、償債能力進行量化評級，消除地方債市場中的信息不對稱現象；建立科學有效的債務風險預警機制，設立合理的風險監測指標，盡早發現隱藏的債務危機并及時采取控制措施，加強政府的債務管理。

3.3 完善政府官員績效考核機制

由于不合理的“唯GDP論”的政府績效考核方式使得政府官員傾向于大肆開展經濟工程建設，當政府資金都被這些“面子工程”所牢牢套住時，地方的基礎教育工作、醫療衛生、環境保護等民生領域發展就得不到有效的資金保障。因此，我國需要進一步完善政府績效考核制度，加強對基礎設施配備率、資金使用效益、負債率、償債能力等指標的考核，同時，改善地方政府官員的任期制，將官員在職期間所借債務和償債情況與其下一任職位政績掛鉤，如此一來，一方面可以嚴厲遏制地方政府官員“寅吃卯糧”的行為，另一方面也防止了下一任官員為上一任官員行為買單的不公平現象發生。

參考文獻：

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