晉中市推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實踐與思考

喬密鑫

摘 要：開展農村土地經營權確權登記頒證工作，是深化農村改革的基礎。晉中市農村土地確權登記頒證工作（以下簡稱確權工作）按照省委、省政府 “兩年基本完成，第三年掃尾完善”的決策部署，從2014年開展試點，2015年全面啟動，2017年11月底基本完成。本文通過對晉中市推進農村土地確權工作的調研，總結成功經驗，分析存在問題，提出進一步深化農村改革的政策建議。

關鍵詞：農村土地確權；產權制度改革；農業(yè)經營體系

文章編號：1004-7026（2018）03-0139-03 中國圖書分類號：F321.1 文獻標志碼：A

1 工作概況

晉中市現(xiàn)轄11個縣（區(qū)、市）和1個經濟技術開發(fā)區(qū)，123個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會）、2 750個行政村、3 562個村民小組，二輪承包時集體耕地面積35.4萬hm2，其中：家庭承包地25.5萬hm2、集體機動地5.4萬hm2、退耕還林地2.12萬hm2、企業(yè)及公益事業(yè)占地1.51萬hm2，二輪承包農戶57.2萬戶。2014年，按照省委、省政府要求，晉中市在11個縣（區(qū)、市）17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的74個行政村開展了確權試點工作。2015年，在2 664個應確權村部署開展了確權工作，占行政村總數的96.9%。截止2017年11月底，已超額完成權屬調查、登記簿建立、數據匯交任務，全面完成農戶確權檔案整理工作，基本完成信息化機房建設，同步建成農村產權流轉交易市場。

1.1 超額完成權屬調查和登記簿建立工作

土地確權權屬調查工作由各縣（區(qū)、市）通過公開招標，委托30個測繪公司承擔。截至目前，已完成審核公示的行政村2 633個，占應調查行政村數的98.8%。完成權屬調查農戶52.7萬戶，占應調查農戶數的100%。實測耕地34.38萬hm2，其中：實測承包地28.32萬hm2，超過原承包合同面積11.1%；實測非承包地4.06萬hm2，超過原集體機動地面積12.5%。已完成承包合同簽訂的行政村2 579個，占應簽訂行政村數的96.8%，超額完成省定95%的目標任務。完善承包合同51.2萬份，占應調查農戶數的97.1%。確認家庭承包合同面積27.89萬hm2，占實測承包地面積的98.5%，超過原承包合同面積9.4%。土地承包經營權登記簿由各縣（區(qū)、市）農經部門根據完善后的承包合同，以承包農戶為基本單位，按照“一戶一簿”的原則建立。目前已建立了2 579個行政村、51.2萬戶的登記簿，分別占總數的96.8%和97.1%，超額完成省定95%的目標任務。

1.2 整體完成數據庫整理匯交任務

數據入庫工作以縣級行政區(qū)為基本單元，采用“分級負責，逐級匯交”的辦法開展。各縣（區(qū)、市）通過招標形式選擇技術單位承擔本行政區(qū)域數據庫的整理匯交工作。市級委托四川魚鱗圖信息技術股份有限公司對各縣（區(qū)、市）數據庫進行了質檢驗收。目前，全市11個縣（區(qū)、市）已全部向國家提交了質檢合格的數據庫，超額完成省定7個縣的目標任務。

1.3 全面完成農戶確權檔案整理工作

確權檔案整理工作堅持“統(tǒng)一領導、分級實施、分類管理、集中保管”的原則，與土地確權工作同步部署、實施。各縣（區(qū)、市）通過組織鄉(xiāng)村兩級工作人員與測繪公司組成聯(lián)合小組或通過公開招標委托第三方技術單位組建了檔案整理隊伍，落實了保管場所，建立了各項制度。目前，已全面完成農戶確權文件資料的收集、整理工作，并已歸檔28萬份。

1.4 基本完成土地承包管理信息化機房建設

山西省土地承包管理信息系統(tǒng)機房建設工作由省、市、縣分級負責。目前縣級已按照要求完成了機房裝修，并配備了屏蔽機柜、UPS不間斷電源、恒溫恒濕空調等硬件設施，安裝了氣體自動滅火系統(tǒng)、密碼式門禁系統(tǒng)，機房建設達到了C級機房標準。市級機房由于單位整體搬遷，目前正在改建中。

1.5 同步建成農村產權流轉交易市場

按照省委、省政府關于“確權工作結束之時，就是產權流轉交易市場建成之日”的要求，晉中市在開展確權工作的同時，同步推進農村產權流轉交易市場建設。目前，全市11個縣（區(qū)、市）全部依托農經中心成立了縣級農村產權流轉交易中心，使用面積1 860m2，配備工作人員55名；118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部依托三資管理中心設立了農村產權流轉交易所，使用面積4 933m2，配備工作人員331名；2 750個行政村全部配備了信息聯(lián)絡員，初步建成了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的農村產權流轉交易市場體系。

2 經驗做法

2015年，山西省農村土地確權工作方案下發(fā)后，市委、市政府于2015年3月10日召開了全市土地確權工作動員培訓會，認真貫徹落實省委、省政府決策部署。并于2015年4月27日印發(fā)了工作方案，制定了目標任務、明確了工作階段和內容，提出了保障措施。三年來，各級黨委、政府站在戰(zhàn)略和全局的高度，切實把農村土地確權工作作為全面深化農村改革的重要任務，加化組織領導，嚴格工作程序，推動了全市農村土地確權工作扎實穩(wěn)妥、有序有效開展。

2.1 強化組織保障，堅持高位推進

市委、市政府高度重視，成立了以市長任組長的確權登記頒證工作領導小組，領導小組下設辦公室，由農委具體負責，并將此項工作納入深化改革重點考評內容。同時，根據工作需要，市確權辦組建了政策咨詢組、技術服務組、綜合協(xié)調組，建立了信息報送、工作例會、督查通報等制度。縣鄉(xiāng)兩級均成立了由政府“一把手”任組長的土地確權工作領導小組，村級吸收村民代表、參與過二輪延包的老干部等參加，確保工作效果。通過層層成立領導小組及專門機構，為確權工作有序開展奠定了很好的組織基礎。

2.2 建立聯(lián)系制度，強化督促檢查

為切實加強對農村土地確權工作的指導，確保農村土地確權工作順利推進，市農村土地確權工作領導組下發(fā)了《關于建立農村土地確權工作領導組成員單位聯(lián)系縣制度的通知》（市農地確權組發(fā)〔2015〕02號），明確了成員單位聯(lián)系縣的具體安排、聯(lián)系內容和工作要求。各成員單位聯(lián)系領導高度重視，認真負責，經常深入到所聯(lián)系的縣（區(qū)、市），全面了解掌握確權工作的總體情況，定期向農村土地確權領導組主要領導匯報工作動態(tài)，分析存在的問題，并提出解決建議。同時，為了確保聯(lián)系制度落到實處，市農委明確由處級領導和相關科室負責人與各成員單位聯(lián)系縣負責人組成督查組，在日常督查的基礎上開展集中督查。2016年以來，督查組先后五次分赴11個縣（區(qū)、市），通過聽取匯報、座談交流、查閱資料、現(xiàn)場察看等形式，對118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、590個行政村、1 180個農戶、32個測繪公司的農村土地確權清查摸底、糾紛調處、經費落實、測繪調查等重點工作進行了集中督查，全面督促各級黨委、政府認真落實各項目標任務，推動確權工作深入扎實開展。

2.3 突出技術指導，規(guī)范工作流程

2016年，隨著農村土地確權工作逐步進入測繪調查階段，確權工作從以鄉(xiāng)村干部清查權屬、化解矛盾為主的政策階段，轉向以測繪公司為主的地塊調繪、影像處理的技術階段。為了有效解決全市普遍存在的測繪公司技術人員短缺、操作水平低下等問題，市農委將農村土地確權工作技術質量的監(jiān)督和技術服務列入政府購買服務項目，通過公開招標委托山西四海通土地規(guī)劃勘測咨詢有限公司完成。并下發(fā)了《晉中市農村土地承包經營權確權登記頒證檢查指導工作方案》，明確了督查指導的依據、內容、時間、方法和人員組成，切實把任務具體化，將質量控制落實到每個環(huán)節(jié)，將監(jiān)督檢查安排在數據審核過程中，確保了督查指導工作不走過場，不流于形式。山西四海通土地規(guī)劃勘測咨詢有限公司在全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會）分別抽取1個村、2個農戶、6塊承包地，對確權過程中形成的所有表格、圖件等成果資料進行了督查指導。服務范圍覆蓋全市118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務內容涵蓋土地承包經營權調查全過程，有效保證了確權工作質量。

2.4 注重培育典型，發(fā)揮示范作用

在推進確權工作過程中，晉中市始終把典型引領作為重要抓手，大力發(fā)現(xiàn)和培育先進典型。2015年5月，農村土地確權進入清查摸底階段，市農委在壽陽縣召開現(xiàn)場推進會，推廣壽陽縣針對每一個環(huán)節(jié)、每一項內容和可能出現(xiàn)的情況自行研究設計了20種表格，扎實做實做細清查摸底的工作經驗。6月，根據省委省政府關于“確權工作結束之時，就是產權流轉交易市場建成之日”的要求，市政府在太谷縣召開全市現(xiàn)代農業(yè)及農村土地確權現(xiàn)場會，要求學習太谷縣在推進農村土地確權過程中，同步推進農村產權流轉交易市場建設的經驗。2016年3月，確權工作進入調查測繪關鍵階段，市委、市政府在榆社縣召開質量推進會，認真總結推廣榆社縣組織專門力量，創(chuàng)新工作方式，嚴把質量關口的經驗。2017年8月，確權工作進入攻堅階段，針對各級換屆后對確權工作重視不夠、推進不力等情況，市委、政府再次在榆社縣召開現(xiàn)場會，對確權工作進入再動員、再部署，進一步推進了全市整體工作。

2.5 嚴格檢查驗收，確保工作質量

根據山西省要求，市確權辦出臺了《晉中市農村土地承包經營權確權登記頒證檢查驗收工作方案》（市農確權辦發(fā)〔2016〕12號），明確了成果檢查驗收以縣（區(qū)、市）為基本單位，采取“作業(yè)單位自檢、縣級檢查、市級驗收”的方式進行。作業(yè)單位自檢由各標段配備專職質檢員對全部確權調查成果進行專業(yè)檢查；縣級檢查由縣（區(qū)、市）確權辦組織專家或委托第三方技術單位開展，按照抽查樣本不少于30個發(fā)包方、150個承包方、900塊承包地的要求進行檢查；市級驗收根據各縣（區(qū)、市）申請，委托四川魚鱗圖信息技術股份有限公司，采取內業(yè)檢查和外業(yè)檢測相結合的形式，隨機抽取樣本縣5個發(fā)包方，每個發(fā)包方5個承包方、30塊承包地，進行現(xiàn)場查閱檔案資料、檢驗技術成果和進村入戶調查，對經營權調查成果進行了檢查；采用人工檢查和質檢軟件檢查的方法對數據庫成果進行了質檢驗收。對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)的問題，現(xiàn)場進行反饋，并提出整改建議。

3 存在問題和工作建議

晉中市農村土地確權工作已基本完成，但目前仍面臨一些障礙和制約因素。主要表現(xiàn)在：由于城市建設、企業(yè)用地、開采地下礦產資源、采煤沉陷地質災害、自然災害等造成無地或耕地破壞等原因，全市未開展確權工作的村有86個，涉及發(fā)包方93個、農戶3.9萬戶、耕地0.88萬hm2；由于二輪延包不徹底、土地流轉不規(guī)范、村委班子不健全、以及村集體違規(guī)調整土地等歷史遺留問題難以有效化解，造成確權進展緩慢，簽訂合同不及時，尚未完成數據匯交任務的村有250個、涉及發(fā)包方396個、農戶7.8萬戶、耕地2.64萬hm2；個別鄉(xiāng)村檔案整理沒有與確權工作同部署、同實施，資料的完整性難以有效保證；多數縣信息化技術人員配備不到位，確權成果應用條件不具備；以及農村產權流轉交易市場運行不規(guī)范等等。

下一步，應在全面完成土地確權掃尾工作的基礎上，深入貫徹落實黨的十九大精神，以全面落實農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”為主線，繼續(xù)深化農村土地制度改革，穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革，加快構建現(xiàn)代農業(yè)經營體系，為全力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化增添新動能。重點做好以下幾方面的工作：

3.1 做好農村土地確權掃尾工作

已完成權屬調查的村，要加快推進合同簽訂、數據入庫和檔案整理工作，在數據庫通過農業(yè)部質檢后，要及時組織農村土地承包經營權證頒發(fā)工作；針對存在爭議、耕地破壞、人多地少等原因未開展確權的村，要分別通過司法仲裁、加快復墾進度、農村產權制度改革、土地整理等方式，盡快啟動土地確權工作，做到應確權必須確權；頒證及檔案整理工作整體完成的縣（區(qū)、市），市級要及時組織驗收，保證全面完成確權工作；抓緊做好信息化技術人員的配備、培訓等工作，確保確權成果具備應用條件。

3.2 繼續(xù)深化農村土地制度改革

健全完善農村產權流轉交易市場體系，完善交易功能和監(jiān)管機制，推動農戶承包經營權規(guī)范流轉和交易。鼓勵通過土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索放活土地經營權的有效途徑，促進農村資源有效開發(fā)利用。完善基層農村土地承包經營糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營糾紛，有效維護各權利主體的合法權益。

3.3 穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革

認真貫徹落實中共山西省委、山西省人民政府《關于印發(fā)<山西省推進農村集體產權制度改革實施方案>的通知》（晉發(fā)〔2017〕55號）精神，用3年左右時間全面完成農村集體資產清產核資，規(guī)范農村集體資產管理，科學確認農村集體經濟組織成員身份，有序推進農村集體經營性資產股份合作制改革，建立集體經濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。2018年-2019年，全市全面開展農村集體資產清產核資和集體經濟組織成員確認任務；2018年-2021年，在抓好試點的基礎上，穩(wěn)步開展農村集體經營性資產股份合作制改革；2021年底，所有鄉(xiāng)、村、組基本完成經營性資產股份合作制改革。

3.4 加快構建現(xiàn)代農業(yè)經營體系

加強農民合作社規(guī)范化建設，繼續(xù)深入推進農民合作社示范社建設行動，指導合作社依法辦社、依規(guī)建社。組織全方位培訓，提高農民合作社發(fā)展水平和市場帶動能力；繼續(xù)建立和完善家庭農場管理服務制度。大力推進家庭農場的認定工作，積極開展示范農場創(chuàng)建活動。推動對家庭農場的扶持政策，加大對家庭農場主的培訓力度，提高家庭農場的規(guī)模化經營水平；支持新型經營主體融合發(fā)展，鼓勵家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。