PPP項目財務管理若干問題的探討

生洪宇

[摘 要]現(xiàn)階段，我國國民經(jīng)濟飛速進步，社會大眾對公共服務與產(chǎn)品提出了較高要求。PPP是一種新興財務管理形式，可以在最大程度收獲社會資本利益的基礎上，履行政府公共服務職責，強化企業(yè)和政府間的協(xié)作，推動企業(yè)財務制度的優(yōu)化。本文主要探討PPP形式下項目財務監(jiān)管中存在的問題，并提供具體優(yōu)化對策。

[關鍵詞]PPP模式；項目；財務管理

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A

PPP形式需要企業(yè)和區(qū)域政府展開全流程的協(xié)作，政府針對企業(yè)的財務監(jiān)管作業(yè)展開全方位的掌控和監(jiān)管，政府的加入輔助企業(yè)良好地開展財務管理工作，讓財務監(jiān)管漸漸開始綜合化、體系化。PPP形式具體是指社會資本與政府共同組織項目的模式，能高效緩解政府財政支出，從而推動我國基本設備建設進度。

1 PPP形式中項目財務管理的特征探究

PPP形式身為一種監(jiān)管方式，具備本身的固有特征，比如效益同享特征，社會資產(chǎn)和政府經(jīng)過協(xié)作實現(xiàn)彼此的目標。風險分擔特征，社會資產(chǎn)和政府依據(jù)自身的優(yōu)點來接納相應的風險，且效益與風險緊密相連。PPP項目創(chuàng)建本身的某些特征致使其項目監(jiān)管和普通的創(chuàng)建項目財務監(jiān)管有諸多差異。

1.1 財務監(jiān)管的問題繁雜

PPP項目的運行，是通過政府準許、社會資本操縱，接受大眾監(jiān)督與供給公共服務與商品的經(jīng)濟行為，被微觀、宏觀經(jīng)濟氛圍等諸多因素所左右，讓項目的財務監(jiān)管氛圍非常繁雜。在PPP創(chuàng)建進程中，籌資與投資任務艱巨，對PPP項目的關注與金融組織指引，直接決定著PPP項目的籌資，從而關聯(lián)著PPP項目的進步。

1.2 以往財務監(jiān)管目的與當下監(jiān)管目的有所差別

因為PPP項目最終目的在于提高公共服務的供應速率與質(zhì)量，最大程度地獲取公共效益，所以PPP項目的財務監(jiān)管任務，和普通企業(yè)的財務監(jiān)管任務渴求大量經(jīng)濟利益有所差別。在測評項目績效過程中，不但要對投入回報提出相關要求，同樣要對社會群眾要求的符合效果有所要求。在編制財務目標時要綜合考慮群眾的接受水平，不可根據(jù)供給的公共服務與商品的操縱性，隨意規(guī)定價格。

1.3 項目財務風險預防責任重大

因為PPP項目通常涵蓋大額資產(chǎn)投入，而且項目創(chuàng)建的時間較多，相關當事人間的聯(lián)系交錯繁雜，讓項目在創(chuàng)建、經(jīng)營中隱藏著諸多風險。并且各個PPP項目的實際執(zhí)行條件大相徑庭，往往沒有經(jīng)驗可借鑒，讓大量不可靠要素驟然增多，進而讓PPP項目財務風險突出。所以，PPP項目財務風險的預防與避免組成了PPP項目財務監(jiān)管的核心部分。

1.4 項目財務監(jiān)管期限的穩(wěn)定性

以往企業(yè)運營中，財務監(jiān)管一種假定是連續(xù)運營，財務監(jiān)管作業(yè)以連續(xù)運營為基礎。然而PPP項目在獲得特許經(jīng)營權(quán)、簽署項目協(xié)議時，就規(guī)定了項目出現(xiàn)的時間。在接近期限時，項目要依據(jù)確定需求與程序交接至其余認定承接者或者政府，項目單位獲得一定的無償交接或者補償。所以，PPP項目的財務監(jiān)管作業(yè)，在項目創(chuàng)建、經(jīng)營與監(jiān)管進程中，要積極綜合項目到限期移交作業(yè)的要求考慮。

2 PPP形式中項目財務管理存在的問題分析

2.1 法律規(guī)程系統(tǒng)不完善

PPP形式的高效運作要具備一個合理的社會法治氛圍來保證，要有明確、健全的法律規(guī)程提供保護。現(xiàn)階段，國內(nèi)PPP形式的運行缺乏國家法律規(guī)程方面的扶持，諸多PPP形式項目創(chuàng)建存在的漏洞并未有清晰的法律規(guī)程要求，不能合理劃定社會資本與政府雙方的義務和權(quán)利。針對特許經(jīng)營監(jiān)管條款和股權(quán)轉(zhuǎn)移間的沖突，投資回報率等方面，并未出具相應的引導建議或是法律規(guī)程，致使社會資本承擔投資的法律風險。

2.2 專業(yè)性組織與人才匱乏

PPP形式的運行是利用項目特許運營權(quán)形式來開展項目融資，其要有大量繁雜的財務、金融還有法律等知識內(nèi)容。因為PPP形式是一種新興的公共基本設備建設方式，在我國起步時間比較晚，一些企業(yè)與政府對PPP形式意識匱乏，沒有專業(yè)化的組織與人才保證PPP項目的高效運作，在諸多PPP項目建設中缺少相應的知識儲備與實踐閱歷。

2.3 風險監(jiān)管與內(nèi)控不完善

有些PPP項目風險掌控能力不足，無法高效面對市場轉(zhuǎn)變的出現(xiàn)的風險，有的社會資本僅僅在乎短時間效益，項目經(jīng)營之后損失重大。資本內(nèi)控制度不健全，有些社會資產(chǎn)項目不夠明確，會計核算不標準。

2.4 風險分擔體制不科學

PPP項目主要面對的風險包括：財務風險、經(jīng)營風險、匯率風險、技術風險以及政策風險等等。在PPP形式里，因為政府機關關注公益性，加入項目主要目的是提高公共效益，但私營企業(yè)則是關注經(jīng)濟利益，加入項目的終極目標是為了獲得最大化的資本產(chǎn)出，雙方所站的角度差別明顯。所以，在PPP的合同與協(xié)議策劃里便要針對權(quán)責劃分，創(chuàng)建科學的風險承擔體制，將風險下發(fā)至相應最有利分擔的協(xié)作方。不管是個體部門抑或是政府公共機關所分擔超過一定限度的風險均會致使項目完敗。通常來講，政府機關要分擔法律、政治等一些政策風險，而個體部門便要分擔相應的經(jīng)營、技術、財務風險。然而從我國現(xiàn)階段的現(xiàn)場情況來說，因為大多數(shù)PPP項目展現(xiàn)了政府機關單方面熱情的情況，有的區(qū)域政府為招引個人資本參加，在PPP項目的協(xié)議簽署里，提供了大量的承諾乃至添加了隱形擔保，分擔了不應接受的運營與技術等方面的風險。

2.5 PPP項目中市場與政府界限不明

PPP項目是政府公共機關把市場體制融進公共物品范疇，和個人部門在公共基本設備創(chuàng)建中形成協(xié)作聯(lián)系。政府要把其定位自之前項目的直接供應人變成參加人與監(jiān)管人，針對項目的策劃、創(chuàng)建、經(jīng)營還有維護等要交給個人部門負責操作，交給市場去實現(xiàn)，不可肆意干涉。鑒于此，在PPP形式下，政府相關部門一定要始終堅持市場觀念，不僅要在PPP項目協(xié)議里劃定其和個人部門在項目不同時期中的職責與義務，還要嚴謹落實協(xié)議要求，不可盲目改變。然而在我國PPP項目的現(xiàn)實運作里區(qū)域政府越位情況屢見不鮮。區(qū)域政府在和個人部門的協(xié)作中并非簡單成為合同中的一員，更扮演起了整局操縱者。尤其是在某些有可靠現(xiàn)金流與獲利性的基本設備范疇里，區(qū)域政府沒有經(jīng)過協(xié)議條例，而是利用從策劃、創(chuàng)建到運營、監(jiān)管等所有流程所有步驟的行政權(quán)限針對PPP項目實踐展開不良干涉，更改了市場在資源分配里的效果。

3 改善PPP項目財務管理的有效措施

3.1 清晰市場和政府的界限

利用PPP形式創(chuàng)建基本設備，不但成本投入多，并且限期往往在10年之上，所以科學劃分市場與政府的界限，規(guī)定個人部門與政府的風險與職責，進而高效保證雙方的合法權(quán)利變成為彼此共同在乎的重點。PPP形式要將社會資產(chǎn)視為核心，政府展現(xiàn)的是幫助性效果。項目的策劃、創(chuàng)建、運營還有維護等作業(yè)要全部移交到個人部門管理，且讓其肩負相關的職責和風險。政府僅是項目的加入人和監(jiān)管人，不可肆意干涉?zhèn)€人部門的作業(yè)，鑒于此，政府要積極打造滿足市場需求的契約意識，努力加強下列工作：首先，要強化PPP項目的總體部署，實施招標，認定項目種類、項目劃分等作業(yè)。其次，要創(chuàng)建政策調(diào)節(jié)體制，在特許經(jīng)營時間里，依據(jù)項目的經(jīng)營狀況，大眾的滿意效果適當對定價展開調(diào)節(jié)。最后，對個人部門展開高效監(jiān)管，維護社會大眾切身效益。

3.2 優(yōu)化PPP形式法律機制

分析全球利用PPP形式的國家成功案例，和PPP形式有關法律規(guī)程的優(yōu)化是項目有效開啟、實現(xiàn)的基礎保證。西方一些發(fā)達國家所用的PPP形式便是在法制條件下開始運行的，不管是個人部門還是公共機關均要以法律為根據(jù)。其具體對策如下：首先，不管區(qū)域政府怎樣促進經(jīng)濟，怎樣完善社會福利，均不可直接干涉?zhèn)€人部門的具體決定。其次，PPP項目的進行獲得了相關區(qū)域立法組織的復制，參加兩方的活動范疇與形式均通過有關法律予以明確。鑒于此，我國一定要下發(fā)PPP形式的有關立法與項目引導，編制推行細致化的具備實際性的執(zhí)行細則，優(yōu)化PPP形式法律機制，將項目的重點內(nèi)容在法律方面明確，從而清晰政府公共機關與個人部門在項目中不同時期的義務與權(quán)限，實現(xiàn)對雙方的高效限制，維護彼此利益，最大化地展現(xiàn)各自優(yōu)點，確保PPP形式良好進步。

3.3 增加PPP項目對社會性基本設備的投資

長時間人們始終輕視對社會性基本設備的創(chuàng)建，在提及基本設備創(chuàng)建時常常只圍繞經(jīng)濟性基本設備。從我國政府與黨的相關決定和文件來分析，雖然社會性基本設備備受關注，然而在現(xiàn)實的經(jīng)濟進步策劃與決定進程中，其卻沒有獲得相應的投資力度。拿教育來說，雖然現(xiàn)階段有明顯提高，然而其投資份額并未達到規(guī)定要求。強化社會性節(jié)本設備創(chuàng)建，不但能推動我國服務業(yè)進步，調(diào)節(jié)與改善產(chǎn)業(yè)構(gòu)造，并且還能規(guī)避養(yǎng)老與醫(yī)療等方面的不足，提升大眾素養(yǎng)，提升就業(yè)率。所以，在PPP項目的立項與審核方面，要執(zhí)行高效的傾斜政策，可利用政策補貼或者免征稅收等形式提供幫助，指引大量社會資產(chǎn)進入到社會性基本設備的建設中，增加相應的投資份額，最大化地提升我國公共服務與商品的質(zhì)量。

3.4 創(chuàng)建科學的風險分擔體制

PPP項目可否順利落實，其主要在于風險分擔與風險鑒別的效果。國外某一政府十分關注對PPP形式風險的監(jiān)管作業(yè)，其主要做法是：第一，全面強化事前的設計探究作業(yè)，政府會針對各個項目的環(huán)境、社會等效益展開分析，以此明確可否利用PPP形式，比如項目是不是擁有充足的規(guī)模與價值、可否協(xié)助政府遷移與擴散風險、可否均衡好個人部門與公益性間的效益。第二，在項目執(zhí)行前，便對項目落實進程中有幾率存在的不同風險展開探究剖析，且供應一定的處理方案。并且在落實進程中逐漸公開風險，使個人部門同樣能對風險有一定的掌握。第三，個人部門與政府公共機關間科學承擔風險，遵守的核心準則是風險要通過最能掌控與應付其的一方肩負。第四，雙方在項目協(xié)作中展開深入的溝通和交際，以此規(guī)避有幾率發(fā)生的狀況。鑒于此，國內(nèi)在創(chuàng)建PPP形式的風險分擔體制時，可效仿這一國家的對策，率先在事前針對項目的風險展開科學的評判和分攤，之后依據(jù)進度轉(zhuǎn)變適當展開協(xié)調(diào)，創(chuàng)建動態(tài)的監(jiān)管體制。

3.5 創(chuàng)建切實可行的監(jiān)督體制

在PPP形式中，若匱乏外在的高效限制，個人部門身為經(jīng)濟理性者，在最大效益的誘惑下，會運用基本設備的自然操縱性不考慮公共服務與公共商品的品質(zhì)，提升價錢等形式來謀取利益，致使市場失效，從而帶來不必要的福利虧損。所以，高效的管理體制是確保PPP項目順利運行的重點。其中國外某政府便針對PPP項目創(chuàng)建了一系列嚴謹?shù)目冃y評與審計體制。比如：在維多利亞州，在各個政府和個人部門簽署的PPP項目協(xié)議里均制定了項目的核心績效標準，然后還逐漸優(yōu)化與完善，而審計部門便會針對項目實施審計，側(cè)重對能否滿足有關法律、能否完成績效任務等方面提供評判，且把結(jié)果呈報給上級。另外，其政府還對PPP項目策劃了一種單獨的會計核算手段，讓不同項目一年的經(jīng)營狀況都能在州政府的資本負債表里正確展現(xiàn)。為確保國內(nèi)PPP形式的良好進步，一定要對其創(chuàng)建高效的監(jiān)督體制。針對我國的現(xiàn)實狀況，可積極創(chuàng)建以專業(yè)監(jiān)督為核心，社會監(jiān)管協(xié)助的監(jiān)管體制。可效仿國外經(jīng)驗，針對各個PPP項目展開全流程監(jiān)管，對其展開績效測評與審計，不但要有運營效果的評判還要有社會公益性的評判，且實時把結(jié)果公示在相應的信息平臺中，提升項目公開性。

4 結(jié)語

綜上所述，我國各個區(qū)域政府要將改變政府職責和推動PPP市場發(fā)展當做重點工作，加強本身建設、社會資本大面積參加、規(guī)范創(chuàng)建等方面的探究，全面有效處理PPP形式項目創(chuàng)建進程中存在的諸多不足，從而順應市場進步需求，為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)服務。

[參考文獻]

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