玉米生產者補貼政策的效果、問題及對策建議

王祎

[摘 要]2016年，國家在東北三省和內蒙古地區進行玉米收儲制度改革，實行“市場化”加“補貼”的新機制。此后，包括吉林省在內的玉米主產區市場進入漸進式改革階段。吉林省玉米生產者補貼政策的實施效果總體好于預期：玉米總產量下降，玉米價格持續上漲，非優勢產區玉米種植面積相對調減。但是，農戶售糧進度變緩、農戶政策預期發生變化，使生產者收入持續波動。當前，隨著政策的實施和調整，補貼工作落實難、種植結構調整的盲目性強、補貼政策不完善成為亟待解決的問題。為此，建議通過加強組織管理、提高大豆補貼、借鑒吸收美國補貼政策以加快完善吉林省玉米生產者補貼政策。

[關鍵詞]玉米生產者補貼；收儲制度改革；吉林省；農戶收入

[中圖分類號]F323.7 [文獻標識碼]A

2008年，東北三省和內蒙古地區作為玉米種植的最大產區，出現了玉米賣難的現象，玉米臨時收儲政策明顯緩解了這一問題，但解決了舊矛盾，卻帶來了玉米“高產量、高價格、高庫存、財政負擔重”的新問題。為適應客觀需要，我國于2016年決定對玉米主產區實施臨儲制度改革，即“市場化+補貼”。該政策的核心在于建立“價補分離”的目標價格機制，實現進口量下降，并引導農戶調減玉米種植結構。但為保障農戶種植收益的穩定，國家還需給予他們一定的種植補貼。加快建設玉米生產者補貼制度，是推動玉米收儲制度改革、深化市場經濟體制、發揮市場配置作用的有效政策。因此，加快玉米供給側改革的突破口在于積極完善玉米生產者補貼制度。

1 吉林省玉米生產者補貼實施現狀及效果

按照2017年中央一號文件要求和國務院相關部署，吉林省財政廳、吉林省發展和改革委員會、吉林省農業委員會制定了《關于印發〈吉林省玉米、大豆生產者補貼實施辦法〉的通知》。補貼對象為合法耕地上的玉米實際生產者（包括本地農民、家庭農場、農民合作社、合法的外來租種者等），針對于種田農戶而不是有田農戶。范圍包括全省所有種植玉米的市、縣（區），標準以縣為單位，以當年合法耕地上實際種植玉米面積為核算依據，并規定，本次玉米生產者補貼持續3年，即2016—2018年三年保持不變。2018年3月4日，農業農村部、財政部聯合發布了2018財政重點強農惠農政策，繼續在東北三省實行玉米補貼，引導非優勢產區調減玉米。

經統計，2016年玉米生產補貼面積共計5567.42萬畝，中央財政為吉林省第一批玉米生產者撥付資金726306萬元。總體上看，效果利好明顯。玉米產量總體下降，玉米價格持續上升，利于調減非優勢產區種植面積，但仍存在農戶售糧進度偏慢，企業以銷定產開工率較低的問題。

2 玉米生產者補貼政策存在的問題

2018年正值收儲制度改革的第三年，抓住改革進程中的問題對于政策調整和改進具有現實意義。

2.1 補貼工作落實難

雖然國家有關于玉米生產者補貼政策的規定已經明確，但是，目前吉林省仍有相大部分地區存在土地流轉不規范、手續不健全等現象，玉米補貼過程中難免會出現問題。部分農戶法律意識淡薄，忽視合理的土地流轉流程，使得土地流轉關系的雙方可能會出現爭執。發生較為頻繁的是缺乏流轉合同的歸屬補貼，土地流轉雙方各執一詞。另外，多數鄉鎮將幾年前的農戶玉米種植面積數據上報作為玉米生產者補貼資金發放的依據，與實際種植面積差距較大，具體補貼面積難以測量或者各地區的情況差異使補貼標準難以確定。

2.2 地方種植結構調整仍然存在盲目性

隨著市場化政策實施，玉米種植面積減少使農戶種植收入大幅下降，國家以補貼方法保其收益。這樣就在客觀上形成了“既要減玉米，又要補玉米”的矛盾，即政府要求調減玉米，然而按要求調減玉米的農戶卻較少得到補貼，導致調減玉米農戶的積極性受挫。大多數的農戶處于盲目狀態：一是不知道該種什么作物，處于跟風或者觀望狀態；二是中部黑土區玉米產量較東、西部高，農民調減玉米的意愿相對偏弱；三是在政策緩沖階段，除了市場風險，即農戶無法盡快調整種植機械、設備、人員等要素以改種其他作物以外，也面臨著政策效果的時滯性，因此需要根據實際情況不斷進行調整和完善政策。

2.3 與美國對比，吉林省玉米生產者補貼政策不完善、不全面

美國玉米補貼標準分為藍箱、黃箱、綠箱三類，藍箱補貼是以產量為標準補貼農戶農閑時的損失，以穩定收入；黃箱補貼包括商品貸款和農險；綠箱補貼涉及土地環境保護。美國現行的玉米補貼政策在全世界范圍內都是高水平的，借鑒美國玉米補貼政策，可以得出吉林省玉米生產者補貼政策的現存問題。

首先，吉林省玉米生產者補貼政策項目單一且不完善，缺少具體的法律法規。美國的玉米生產者補貼政策不僅包含農戶直接補貼，還有根據玉米市場價格變動調節制定的周期補貼。同美國相比，吉林省目前對玉米進行直接補貼，政策具有短期性、臨時性的弊端，相關實施法律法規也不盡完善。其次，政策刺激作用不明顯。美國的玉米生產者除了直補、周期性補貼，還包含保險類財政政策，同時考慮到對環境和耕地的保護。而我國農業補貼起步較晚，在作用效果上不能實現補貼和價格相關聯、價格機制不成熟、政策目標僅局限于保障農戶收益，且短期內不會發生改變。

3 關于改進吉林省玉米補貼改革的幾點建議

針對以上幾點問題，分別提出相應解決的對策及建議。

3.1 加強組織管理，推動補貼工作落實

一是加強地方政府的政策指導。結合當地實際情況，通過走訪或調研，考察其種植主體的播種情況，制定切實可行的補貼方案，推進玉米產業供給側改革的穩步實施。二是加強監管。補貼工作的施行需要國家政府、地方政府、群眾來監督，做到合理、透明。對于挪用、扣留、騙取補貼的單位或個人要及時移交相關機關處理。三是加強政策宣傳。短期內，農戶對市場行情缺乏判斷，政府可以充分利用網絡、電視、廣播、報紙等宣傳工具，對玉米價格行情、走勢進行預警；長期中，權威機構應注重農產品供求信息數據的發布，引導農戶科學地進行生產決策，加快引領玉米產業走向市場化。

3.2 提高大豆補貼，加強對其他經濟作物的補貼調節

2017年，隨著玉米收儲制度改革和農業供給側結構性改革的不斷深入，農戶對大豆的價格預期不斷增高，全省選擇種植大豆代替玉米的態勢顯著提高。吉林省政府于2017年提出“將原在東北三省一區實施的大豆目標價格政策改為大豆市場化收購，并建立大豆生產者補貼制度”。2018年4月，農業農村部規定大豆的補貼標準高于玉米。進一步提高大豆補貼和其他適宜種植的經濟作物的補貼，鼓勵大豆及其他作物向優勢區集中，有助于緩解農戶種植選擇的盲目性，優化吉林省農作物的種植結構。

3.3 借鑒美國經驗，完善玉米生產補貼政策

第一，明確補貼細則。目前，我國玉米生產補貼政策在細節處不盡完善，各市、縣、鎮、鄉應盡快落實補貼細則，增強其權威和效力。第二，增加農資綜合補貼，完善玉米保險體系。在對玉米生產者進行補貼時，不一定僅同玉米掛鉤，只要堅持價補分離的改革思路，也可以實施與其他作物、農機資產、企業收購掛鉤的普惠型補貼機制，除中央財政補貼、省級財政補貼、地方投入外，要善于利用金融市場，引入信貸、租賃、社會資本等多元化的融資形式，構建一個多層次、綜合化的補貼機制；同時，農業保險是降低農產品價格波動、降低收入風險的有力手段，可以在原有農險基礎上不斷完善保險項目和保額，構建多位一體的農保體系。第三，促進農業新型經營主體創新發展。進一步在全省30個產糧大縣實施新型農業裝備建設，實現長吉產業創新發展示范區和吉林省10個糧食生產全程機械化先行示范縣的機械化種植形式。

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