開發區產城融合發展導向下的土地利用探討

徐雷

[摘 要]本文首先對開發區產城融合發展的內涵進行解析；其次，對我國開發區產城融合發展過程中存在的問題進行梳理；最后，根據我國開發區在產城融合發展過程中存在的問題提出有針對性的土地利用建議。

[關鍵詞]開發區；產城融合；土地利用

[中圖分類號]TU984.114 [文獻標識碼]A

1 背景

開發區作為我國城鎮化的推進模式之一（李強等，2012），多年來過于注重產業發展及受分區規劃思想的影響，形成“孤島經濟”，制約了其與周邊城鎮的融合（王慧，2003）；且其產業結構不完善、功能欠缺問題極大制約了投資環境，影響其對母城經濟的帶動和優化功能（柴彥威等，2008）。謝呈陽等（2016）以與全國經濟發展存在相似梯度、速度略快于全國且統計資料較為完善的江蘇省縣域數據為樣本進行實證分析，進一步驗證了我國大多數城鎮存在產業基礎薄弱和工業發展缺乏城市功能配套的問題。為此，國家發改委于2015年發布了《國家發改委辦公廳關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》，旨在希望地方以現有國家級及省級開發區為依托，加快產業園區由單一生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，形成產業基礎好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區，以進一步推動城鎮化健康發展。但在產業園區由單一生產型園區經濟向綜合城市經濟轉型時，必然涉及土地用途的轉變及新增用地的合理規劃與布局，以順應產城融合發展。因此，在產城融合發展導向下，如何處理好土地利用問題，是當前值得深入研究的問題。

2 產城融合內涵解析

目前，學界對產城融合的內涵認識還不統一。林華（2011）認為，居住與就業的匹配是產城融合發展的關鍵問題，而產業結構則會深層次影響勞動力結構以及城鎮建設。陳云（2011）在研究上海城市發展存在的問題的基礎上，認為產城融合就是要把原來的產業園區或城市新區按較為獨立的城市建設要求來建設。李學杰（2012）認為產城融合一要注重城市功能的完善與契合，二要實現城市各不同單元間的有機聯系，三要促進一定區域內勞動力、資金等要素的流動。劉榮增等（2013）總結了地方政府對產城融合的認識，即城市新區的產業與城市功能同步發展，產業發展須符合城市定位，且新區與老城區之間有機聯系。

本文認為以開發區為對象的產城融合內涵是指在注重開發區產業發展的同時，也要注重開發區配套生活設施的建設，完善開發區城市功能，吸引人才留駐，實現工作與生活的融合，并實現開發區與城區的良性互動。

3 開發區產城融合發展存在的問題

開發區是人類社會發展到一定程度而產生的經濟組織形態，是通過特定的經濟政策和手段開辟的與其他地區相區別的特別經濟區域。1984年至1988年間，我國在上海、天津、大連等十二個沿海城市設立了十四個國家級開發區，開始對開發區這一經濟發展方式進行探索。經歷了三十多年的發展，我國已有各類國家級開發區552家，省級開發區1991家。但我國開發區在發展過程中還存在一定問題，阻礙了其向產城融合發展的邁進。

3.1 缺乏配套生活設施

傳統城市的產業園區過于注重產業發展而忽略了生活配套設施建設，園區內只有很少的居住與公共服務設施用地（楊芳等，2014）。這樣就導致園區內從業人員生活不便，導致大量人員選擇居住在老城區或農村地區，形成潮汐式交通現象，對老城區造成通勤與居住壓力，也不利于吸引高素質人才，這樣就會形成阻礙園區發展的障礙（孔翔等，2013）。

3.2 粗放用地與生態環境惡化

傳統產業園區內產業之間關聯程度低，沒有形成共生體系，園區外延式發展現象普遍，土地利用效應低下（厲無畏等，2004）。同時，傳統園區過于注重產業發展，追求經濟效益，忽略了對生態環境的保護，對園區內員工的生產生活也造成了較為不利的影響，生態環境建設刻不容緩（曾振，2013）。

3.3 產業結構布局與城市功能不匹配

在我國城鎮化建設過程中，許多園區與主城區相隔較遠，與主城區的聯系不夠緊密（趙淑玲等，2013）。這樣就導致園區在自身建設不夠完備，功能不夠完善的情況下，與主城區間的要素流動成本過高（孫紅軍等，2014），難以充分利用主城區在金融、信息、人才等方面的優勢進行發展（鐘順昌等，2014）。而且，產業園區的規劃獨立編制，與其他規劃銜接不緊密，不利于形成科學合理的產業結構體系，產業之間集聚效益不明顯（李學杰，2012）。

4 土地利用建議

4.1 適當增加配套生活設施用地

開發區產城融合發展離不開人。而開發區要想留住人，除了要提供相應的就業崗位外，還需提供符合其需求的配套生活設施。因此，開發區要轉變以往的產業發展為重的發展觀念，適當提高配套生活設施用地比例，以實現生活與居住的融合。

4.2 嚴格執行用地標準

開發區在產城融合發展過程中要注重土地的節約集約利用和生態環境的保護，以保障開發區未來的發展空間及促進產業發展。通過嚴格執行用地標準，能夠節約集約用地，實現開發區發展空間的合理利用；并且，對不同類型產業實行差別化用地標準能夠限制高污染企業進入開發區，保障開發區的發展空間。且對不同類型產業實行差別化用地標準能夠起到調節產業結構及促進產業升級的作用，進而推進產業發展。

4.3 降低土地出讓年限

目前，我國開發區的工業用地出讓年限為五十年。而開發區在動態發展過程中，部分用地的原用途可能不是當前的最優用途。但原用地企業可能不太愿意退出已有用地或需要高額補償才愿意退出。因此，降低土地出讓年限有利于土地用途較快更新，利于開發區城市功能的完善。

4.4 做好分期土地利用規劃

開發區產城融合發展是一個動態提升的過程，不是一蹴而就的。因此，做好分期土地利用規劃有利于開發區建設有序推進，實現開發區內各功能有序更新與提升，實現產業結構布局與城市功能的合理匹配，避免用地不足或用地布局不合理阻礙開發區產城融合發展。而要做好開發區分期土地利用規劃，最重要的是要與開發區產業發展規劃和所在城市發展規劃相結合，使規劃間緊密銜接，利于科學產業結構體系的形成及與老城區的良性互動。

[參考文獻]

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