農村宅基地退出機制設計：需求、問題與對策

林銘海 劉迎旭

[摘 要]新時代背景下要實現“城鄉融合”，鄉村振興與城鎮化、工業化都要穩步推進，而面對土地需求的緊張，農村宅基地的退出為其提供了一條解決思路與緩沖地帶。當前農村宅基地退出中存在著強拆、農民“被上樓”等諸多問題，本文經過分析認為，繼續對土地流轉機制進行積極有益的探索、在宅基地退出機制中充分考慮農民意愿、充分設計好保障性措施是有效進行宅基地退出的對策。

[關鍵詞]雙增趨勢；宅基地退出；土地流轉；農民

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

1 “雙增”趨勢中的土地需求

新時代背景下，“十九大”針對農村提出了許多新提法，包括作為七大戰略之一的鄉村振興戰略、城鄉融合發展、土地承包期再延長30年等。這標志著社會對城鄉關系認知的上升，由“統籌”到“融合”，既要堅持城鎮化發展，又要振興鄉村，以實現二者的有機統一。但當前我國仍在城鎮化、工業化快速發展階段，需要大量土地資源的持續投入；同時，對農村耕地的保護的要求同樣有增無減，這樣一種“雙增”的趨勢導致了人地矛盾愈顯突出。新土地資源開發的經濟和環境成本太大，要實現城鄉融合，對現有土地進行有效的規劃與整理是最有效的措施，由此帶來了城鄉建設用地增減掛鉤機制等一系列政策實踐。

2 宅基地退出機制的理論支持與實踐

農村宅基地是我國特有的名詞，1962年，農村宅基地作為專門術語第一次在《農村人民公社工作條例修正草案》中出現，農戶作為集體經濟組織成員，其依法享有宅基地的使用權，宅基地即為農戶建造個人房屋的集體所有土地。隨著經濟發展、我國固有“安土重遷”“落葉歸根”的傳統思想、居住習慣等因素的影響，農村中的宅基地存在著大量閑置浪費現象，由1996年—2016年數據統計，農村人口數從85，085萬人逐年下降至58，973萬人；農村年末實有住宅建筑面積卻持續增加，從182.4億平方米增長到256.1億平方米，因此宅基地的退出成了緩解土地需求的良好途徑。

中央與地方政府也對農村閑置宅基地退出給予了巨大的重視。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出針對“宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實”問題，進行宅基地制度改革試點。十九大中也明確指出：鞏固完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置。從地方具體實行情況來看，比較成功且有地方特色的模式也相當豐富。如天津“宅基地換房”模式，重慶“宅基地換房，承包地換社會保障”模式，上海松江宅基地置換模式，浙江嘉興“兩分兩換”模式，等等。

3 當前宅基地退出中存在的問題

然而，由于退出制度的不夠完善以及具體實施的局限性，在實際政策實施中，出現了不尊重農民意愿，罔顧農民利益的強拆、農民“被上樓”、退出農民再失業等問題。主要體現在以下幾點：

3.1 土地產權制度的制約

土地與房產向來是特殊的社會資源，我國的土地制度也經由兩權分置到三權分置的漸變，但在使用權與經營權的流轉中仍存在諸多約束機制，使得土地流轉途徑受限、流轉后經營模式受限。流轉制度的限制直接制約了土地流轉后的預計產值，使得財產性收益不高，無法為落戶城鎮的農民提供足夠的經濟基礎與經濟保障。

3.2 在機制設計中缺乏對農民意愿的考量

當前學界普遍認為，宅基地退出中出現問題的直接原因是在退出機制的設計中缺乏對農民意愿的衡量。宅基地退出機制設計中，作為主體的農民的意愿沒有得到充分尊重，退出機制缺乏民意基礎，補償方式不一定符合農民需求，缺乏科學的機制設計導致農民不愿意退出，這是宅基地退出過程中的各種矛盾頻發的根源所在。

4 完善宅基地退出機制的對策

深化農村土地制度改革是鄉村振興的重要支撐。處理好農村宅基地退出，是政府的責任所在。因此，在宅基地退出機制的設計與實踐中應慎之又慎，充分考慮保障性舉措，以科學方式推進農村宅基地的平穩退出。

4.1 規范宅基地產權制度體系

新時期進一步深化土地制度改革與完善三權分置機制的同時，應做好保障性與探索性的措施。前者是規范宅基地產權制度體系，明確宅基地所有權的歸屬與使用權、經營權的流轉范圍、方式，嚴格界定宅基地各權的權能，做好宅基地確權與登記工作；后者要積極探索使用權與經營權的流轉方式，在保障制度與農民利益的前提下放活土地的流轉與經營，通過有效的激勵約束機制提高財產性收益。

4.2 在宅基地退出機制設計中充分考慮農民意愿

在宅基地退出的補償設計前應當對當地進行充分的調研，首先要了解當地的補償意愿總體傾向與分布，避免盲目的制度設計；其次應當了解農民意愿及其影響因素，因地制宜、因人制宜地設計靈活的退出機制，充分考慮農民需求；最后，補償措施應當科學合理，基于農民充足的選擇區間并能激發其退出積極性。

4.3 制定科學有效的保障性措施

在農民退出宅基地后要保證其正常的生產、生活與抵御風險的能力沒有降低，最好有所提高。可以與相關企業簽訂定向就業合同，提供足夠、合適的工作培訓與崗位；為風險應對能力差的農民提供社保或養老保障作為補償；在住房安置時盡量考慮將相近的農民相鄰安置；定期回訪、提供心理咨詢、問題反饋通道等，確保其因退出而導致的困難能夠得到有效解決。

農民是宅基地退出過程的主體，只有充分尊重農民意愿，并將其融入宅基地退出的機制設計與實踐中，才能有效推進農村宅基地的退出進程。

[參考文獻]

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[2] 張秀智，丁銳.經濟欠發達與偏遠農村地區宅基地退出機制分析：案例研究[J].中國農村觀察，2009（06）.