高等職業院校章程比較研究

杜洪洲

摘 要： 作為高等職業院?？倲埲?、掌控各方的總抓手，高等職業院校章程不僅僅承載著連接教育法律法規與院校內部規章制度的橋梁作用，更是高校內部治理的“基本法”，是全面推進依法治校的關鍵。目前，我國大部分高等職業院校都制定了較為科學合理的高等職業院校章程，但礙于視野的局限，眾章程難免存在不周延之處。以國內六所具有代表性的高等職業院校為樣本，從其章程體例安排、實施機關、爭議解決機制、程序機制、實施后果等角度入手，在比較、分析的基礎上提出完善方案，以更大程度地彰顯高等職業院校章程的法律屬性，提升其法律效力，推進現代高等職業院校的制度建設。

關鍵詞： 高等職業院校； 章程； 比較分析

中圖分類號： G710 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2018）02-0005-09

一、制定高等職業院校章程的背景及對比分析的意義

（一）制定高等職業院校章程的背景

自黨的十八大以來，尊法用法守法的思想不斷滲入到社會生活的方方面面，這其中自然也包括對高等職業院校的治理?，F代高等職業院校在治理校務過程中需要貫徹的一個核心原則就是“依法治?！薄Ｆ渌乐ú粌H關注現代高等職業院校治理過程中微觀師生權利的保護，更強調和突出現代高等職業院校宏觀制度規范的建設，而高等職業院校章程的建設無疑成為構建現代高等職業教育制度的重中之重。[1]中共中央、國務院于2010年7月發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，其中就高校章程的建設提出了專門的要求，各類高等院校應依法建立健全并彰顯其特色所在的章程與制度規范，要嚴格按照章程與制度規范的具體要求治理學校。之后，教育部于2011年11月頒布《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號，以下簡稱《辦法》），在之前文件的基礎上具體細化了高校章程制定所必需的環節與要素，為各高校章程制定指明了路徑。在此背景下，我國各高校章程建設工作進入了一個緊鑼密鼓的準備時期。在這股春風的吹拂下，高等職業院校章程建設就成為了深化高等職業教育領域綜合改革的“加速器”。在當代高等職業教育不斷趨向法制化的大環境下，通過對六所具有代表性的職業院校的章程的對比分析，彰顯高等職業院校章程的法律屬性，提升其法律效力，推進現代高等職業院校的制度建設。

（二）對不同高等職業院校章程進行對比分析的意義及所選樣本的情況說明

與國外各院校先有章程，然后再嚴格依照章程進行發展的模式不同，我國高校大都是先設立大學而后根據教育改革的發展需求而增補章程，高等職業院校也不例外。這自然就會有“應景”之嫌。因此，如何在章程的制定與實施的過程中兼具應然模式與實然狀態，對我們來說是一個不可避而不談的問題。從應然的角度來看，制定章程的過程其實就是一個統一全校教職員工思想認識的過程，在這個過程中如何更好地求同存異，確立共識，并且在實施的過程中不斷發現問題，解決問題，從而體現依法治校的核心理念是非常值得關注的。然而，制定高等職業院校章程只是發展高等職業教育的第一步，怎樣將所制定的章程進行優化升級，真正落實和執行章程，貫徹法治理念，這是一個長期且艱巨的任務。因此，選擇若干章程進行對比分析，取其精華去其糟粕，不斷完善并勾勒出一個高等職業院校章程的最優畫像，就成為了一條可選之路。

筆者之所以選擇天津中德應用技術大學、天津職業技術師范大學、上海應用技術大學、烏魯木齊職業大學、浙江科技學院、安陽職業技術學院這六所高等職業院校的章程作為樣本，主要基于以下兩點的考量：首先，從地理位置的角度出發，這六所院校地處我國的不同區域，有地處京津冀地區的天津中德應用技術大學、天津職業技術師范大學，有地處長三角經濟走廊的上海應用技術大學、浙江科技學院，有位于祖國邊疆重鎮的烏魯木齊職業大學，還有中原大地的安陽職業技術學院，不同地域的樣本代表不同地域高職院校的特色，將不同地域的樣本進行對比能在一定程度上提高該分析的嚴謹性。其次，從經濟發展水平及政治區位的角度出發，這六所院校中有地處直轄市的天津中德應用技術大學、天津職業技術師范大學、上海應用技術大學，有在邊疆首府的烏魯木齊職業大學，有在較發達地區的浙江科技學院，還有在欠發達地區的安陽職業技術學院，地處不同經濟發展水平的職業院校，發展目標與育人理念自然不同，將其章程進行對比，自然更有意義。

二、六所院校章程體例的規定現狀與問題

從表1我們不難看出，六所高等職業院校的章程基本上遵循高教法規定的基本框架和內容進行的編訂， 從學校功能、教育形式、學生校友、教職工、管理體制和組織結構，經費資產與校園管理等內部關系到學校與社會等外部關系，涵蓋了一所高等職業院校所應當具備的核心要素和基本要求。

這六部章程大部分由序言和正文兩個部分組成。序言或總則大都是介紹章程所制定的依據、學校的概況、歷史沿革、辦學目標等， 正文涵蓋學校職能、教育形式、學生、教職工、管理體制和組織結構、經費資產與校園管理、學校標識等內容， 附則主要說明章程修改程序、條文解釋和頒布實施等方面。在結構的安排上，管理體制和組織結構這一章所規定的條款最為全面也最為細致，對申訴這一章規定的內容最少，準確地說，只有烏魯木齊職業大學的章程專章規定了申訴的程序（81-84條）。這在一定程度上體現了現階段各高等職業院校重教學教務管理，輕學生基本權利救濟的現狀。值得一提的是，章節的先后順序也可以從一個側面反應該院校對相關領域的重視程度，在章節的先后順序上，天津中德應用技術大學將學生和校友這一章放在教職工、管理體制和組織結構這兩章之前，一定程度上凸顯了該校以生為本的育人理念。六章程有些章節的名稱雖然表述不一， 例如天津中德應用技術大學的第七章叫做經費、資產與校園管理，而烏魯木齊職業大學的章程的第六章叫做投入與保障，無論其章名做何變化，但其本質上還是高教法規定的內容。高教法給出的基本框雖然給各高等職業院校提供了一個可以參照的模范樣本，但這一樣本在一定程度上導致各高等職業院校在章程制定過程中缺乏創新性的體例形式。畢竟，高等職業院校不同于普通的全日制本科，其應有屬于自身的特色，這種特色不僅要體現在育人理念，辦學目標等細節的文字表述方面，從宏觀出發，在體例形式的謀篇布局上也應突出高等職業院校的屬性。

三、六所院校章程中落實機關的規定現狀與問題

根據上表的情況，我們不難看出，絕大多數高等職業院校的章程均明確了章程的修訂機關和解釋機關。有些章程還在附則中明確了監督機關、審議機關等。這在一定程度上說明，各高等職業院校在制定章程之時，考慮到了章程在落實中的問題，意圖在章程的架構中明確章程的實施機關?？梢哉f，從宏觀角度出發，各章程均對實施機關做出了或詳實或概括的規定，但從依法治校的大原則出發，這一點位仍存在一些尚待完善之處。首先，六部章程中沒有一部章程明確了章程的具體執行機關，這實質上不利于章程的具體落實，畢竟，章程的生命就在于實施，擁有專門的機關保障章程的實施，一方面能夠提高章程實施機關的權威性與專業性，另一方面也是保障章程實施的重要制度創新。其次，六部章程中所規定的落實機關，其中包括制定機關、修訂機關、解釋機關、監督機關等大都位于附則一章（烏魯木齊職業大學的落實機關處在管理體制一章），其并未設專章明確章程的各類落實機關，在一定程度上體現了制定者重文本上的規定，輕實務中的落實的現狀，不利于章程在各個環節中的落實。最后，對于章程的各類落實機關，六部章程的規定不一，大多數章程均將教職工代表大會作為章程的監督主體。不可否認，這樣的規定有利于彰顯教職工的主體地位和教職工代表大會的民主監督功能，推進高等職業院校章程的落實。但是教職工代表大會畢竟不是常設機構，其對章程的監督僅為民主監督，而不是章程實施機關的適用監督。教職工代表大會作為高等職業院校的民主監督機關，其難以承擔在適用章程、監督章程、落實章程中所發生的一系列問題的解決之重任。從這一角度出發，明確一個執行有效的章程監督主體，將章程的監督工作落實細化到具有可實施性的程度，高等職業院校章程才會真正成為高校內部治理的“基本法”。

四、六所院校章程中爭議解決機制的規定現狀與問題

從六所高等職業院校的章程所反映的情況來看，絕大多數高職院校在章程之中都規定了相應的爭議解決機制。爭議的內容主要涉及三個領域，即：學術爭議，教職員工權利爭議，學生權利爭議。重視爭議解決機制的設計與建構，是依法治校的必然之舉，在法治社會中，隨著各類主體法律意識的增強，各種法律關系主體之間產生法律爭議是不可避免的，這種情況在高職院校師生與高職院校之間自然也不可避免。畢竟，高等職業院校就像是一個微型的小社會，在這樣一個開放的、平等的社會中，平等主體之間的糾紛只能由一個獨立的、中立的、享有威望和權威的機構按照程序法的要求來進行裁決。作為章程的建構者，我們應該正確認識和對待這個現象，建立并完善相應的解決機制，為教職員工及學生架構一個通暢有效的救濟渠道，這既有利于保護各類主體的合法權益，也有利于高職院校教學與科研工作的正常開展。

在制定章程的過程中，制定者雖然有意建構爭議解決機制，但仍然存在一些問題，主要體現在以下幾點。首先，有些章程的個別條款，雖然明確了爭議的內容，但并未明確爭議的具體解決機關。如：天津職業技術師范大學章程第五十一條（三）中規定學校教職員工可“就職務、福利待遇、評優評獎、紀律處分等事項表達異議和提出申訴”。上海應用技術大學章程第七十四條（六）規定教職工可“就學校有關處理或者處分等事項提出異議和申訴”，第八十條“學校建立健全教職工權益救濟機制，依法受理和處理教職工提出的異議和申訴，維護教職工的合法權益。安陽職業技術學院章程的第41條、第45條也存在上述狀況，在此不再細述。只規定爭議內容，暫未明確爭議處理機關，一定程度上會使得涉及爭議內容解決的規定停留在文本之上，使這種制度設計看上去很美，當一旦有教職員工或學生的權利受到了侵害，申訴無門這四個字所描述的情況就會發生。其次，大多數章程并未設專章規定爭議的解決機制，一定程度不能凸顯在依法治校這一大背景下，建立并完善爭議糾紛解決機制的重要性。在這一點上，烏魯木齊職業大學的章程為高等職業院校在爭議解決機制這一方面的設計做出了一個好的示范作用，其在第八章設專章規定申訴的具體內容，明確了爭議機關的人員組成機構、申訴的流程等實操內容，使得教職員工及學生在權利受到侵犯之時，能夠按照章程的指引維護自己的權利。最后，有些章程在設計爭議解決機制之時只有宏觀的架構，缺乏具體的實際操作性。例如安陽職業技術學院章程的第四十一條（四），第四十五條（五）。除此之外，章程中對爭議處理機關的組成、運行機制等缺乏詳細的規定。在爭議種類中大多只涉及師生權利及學術爭議，缺乏對高等職業院校內部各行政職能部門間爭議解決機制的建構，這在一定程度上不利于高等職業院校在辦學過程中內部權力的合章行使。

五、六所院校章程中程序機制的規定現狀與問題

正如有學者所言“我國大學章程的實施，缺乏嚴密而細致的程序規范，尤其對大學章程執行、修改等，并沒有給予詳實、可操作性強的程序規定?！盵2]高等職業院校的章程也不例外，如表4所示，六所高等職業院校的章程對適用程序、監督程序、修改程序均缺乏詳實可操的規定。如烏魯木齊職業大學章程中的第16條規定教職工代表大會可“通過多種方式對學校工作提出意見和建議，監督學校章程、規章制度和決策的落實，提出整改意見和建議”。這樣的表述并沒有對章程監督程序、修改程序的啟動條件、實施條件、通過條件等進行詳實的規定，其只勾畫了一個粗糙的框架，在具體運行中仍需按照可實際操作的原則進行完善。其次，有些章程對于監督章程的程序以及修改章程的程序僅用一個條文加以描述，實質上也從另一個側面體現了制訂章程之時對于程序機制的考慮不周及制定主體程序意識不強的狀況。最后，在高等職業院校章程程序機制這一個點位，很多院校的程序機制同質化嚴重，例如烏魯木齊職業大學章程和浙江科技學院章程的相關表述完全一致，其不能根據本校的實際情況，構建屬于本校的適用、監督、修改章程的程序機制，更多的是按照高教法所給出的模板進行復刻，對同類院校的章程進行借鑒，這樣的操作很難說沒有做表面文章之嫌。高等職業院校程序性條款的缺乏，“盡管不致使得高校管理權無從行使，但至少是未遵從法定程序行使，一旦章程內容侵犯師生合法權益，后者則可以程序性權利抗辯為由，令高校在訴訟或復議中處于被動局面；且程序性規定的欠缺，在規范意義上將使得章程喪失一定的正當性與民主性基礎?！盵3]這樣的狀況不可持續，完善章程的程序機制將是我國高等職業院校章程在未來發展中的一個重要內容。

六、六所院校章程中實施后果的規定現狀與問題

高等職業院校的章程何以不成為一紙空文？這種警醒的意識要求章程的制定者出于保障章程有效實施的考量，須針對實施章程后果的不同情況制定有針對性的實施后果機制。從六部章程的情況來看，絕大多數院校對學生遵守章程或違反章程的后果進行了規定。對有突出貢獻，能夠良好遵守章程的教職員工，有四所院校規定了獎勵的條款。但只有一所院校對教職員工違反章程的情形做出了處分的規定。與此同時，六所高職院校的章程均沒有對學校各管理主體（如黨委會、校長辦公會、學術委員會、各專門委員會等）違反章程的責任進行規定，從而在一定程度上削弱了章程對院校本身權力的約束，這與高校內部行政體制改革的總體方向是背道而馳的。更為重要的是，當高等職業院校的章程并未對校方各類管理主體違反章程的行為、類型、責任、后果加以明確規定之時，一方面，會導致對校方各類主體濫用職權等違反章程的行為難以追究，另一方面，一旦學校領導者的決策與高校章程發生矛盾時，其往往會據己所需更改章程的有關內容和程序，導致章程的嚴肅性與民主性難以應對高校的法律糾紛。[3]這在一定程度上不利于章程威信的塑造，也不利于章程條款的具體落實。

七、高等職業院校章程完善的路徑

欲完善高等職業院校章程，必先明確高等職業院校章程的屬性，其既屬于高校章程的范疇，又不同于普通的大學章程。其在制定的過程中，一定要在緊密結合高職院校實際的基礎上，體現高等職業教育規律的原則，契合屬于高職院校學生的成長規律與發展目標，從而為高職院校章程的順利實施和高職教育的科學發展保駕護航。具體而言，應從以下幾點出發：

（一）在章程的體例架構中突出高職院校的特色和特點

毋庸置疑，作為高職院校總覽全局、掌控各方的高職院校章程，應當在制定過程、體例安排、文本表述中充分體現高職院校在長期辦學發展中所探索、總結、凝練、升華的，能夠反映高等職業教育價值理念的亮點及特色。而最能令人一目了然、體現特色的點位，就是整部章程的體例設計。

高等職業教育與普通的大學本科教育或中等職業教育具有顯著的區別。高等職業教育既姓“高”，又姓“職”，它屬于職業教育，又是特殊的高等教育，即，類型上屬于職業教育，層次上屬于高等教育。[4]這就要求我們在章程的體例安排與設計中兼顧其職業教育性與高等教育性。而這兩點中最能體現特色的無疑便是職業教育性。故筆者認為，應當在考慮本校實際情況的基礎上，設專章強化高等職業院校的職業教育屬性。在該章中強化校企合作，強調高職院校緊扣市場需求、服務地區經濟發展的教育理念、專業設置及培養模式，突出其實戰化、實操性的課堂教學模式，努力為社會、為企業培養高素質的職業人才。

在高職院校章程的體例安排中，還要符合高等職業院校的個性。這種個性又體現在兩個方面，一是高職院校與其他類型的高校相比的特殊性；二是一所高職院校與另一所高職院校相比的獨特性。[4]從六所院校章程的實證分析情況來看，各院校章程在體例安排上有同質化的現象。而從章程的體例做起，從宏觀的層次安排上就體現本校的辦學特色，才能最大程度地保證其個性。故筆者認為，高職院校在章程的制定之時，應首先對當地的地方性法規、地方政府規章及規范性文件中涉及高等職業教育領域的規定進行梳理，按照當地政府所支持、鼓勵、引導的方向進行制度安排設計；接著應對本校所處的地區進行一個全方面的調研，調研的內容包括社會經濟生活發展的方方面面，在調研過程中，要明確本地區的優勢產業及特色產業，從而有的放矢的培養人才；最后，要認真總結本校長期以來培養人才的經驗與教訓，取長補短，做到心中有數。只有將上述工作做到位，做扎實，章程的體例安排才能真正體現特色，體現優勢，體現亮點。

（二）明確章程的綜合實施機關

在章程中明確章程的實施機關，是有效落實章程各項措施，協調章程各主體按照章程的謀篇布局學習、生活、工作的關鍵。從六所院校章程的實證分析情況來看，絕大多數院校都設置了落實章程某一個具體領域的特定關系的機關，如學校黨委、教職工代表大會、校長辦公會等。不可否認，這些特定的機關的有效運轉，為章程某一個特定領域的落實與推進起到了不可估量的推進作用。但同時我們也應看到，僅依據章程中宏觀概括且缺乏具體實施方法的文字表述，我們無法在腦海中構想出這些機關在實際生活中具體運行的情形，而這一現狀使得在章程中明確一個綜合性章程實施機關成為了一條可選之路。

畢竟，章程的生命在于落實，若不將章程的具體權責落實給某一行之有效的主體，在實施章程規范時，所涉及到的負責某一個具體領域的機關就會零散化，從而影響高等職業院校章程的權威性、整體性與協調性。這一綜合性落實機關應在統一全校思想共識的基礎上，突出該組織的權威性與嚴肅性。在人員構成上，應包括黨委人員、校方行政人員、教職工代表、學生代表、紀檢監察部門人員。除此之外，在章程中所體現的，針對該機關所設計的具體文字表述中，還應明確該機關的具體職權，其能夠根據章程的實施情況制定章程實施細則并解釋章程，監督章程的實施，審查學校內部規章制度及規范性文件的合章性等，其向章程的核準機關負責，接受其質詢與監督，每季度向教職工代表大會做工作報告。

（三）優化章程的爭議解決機制

建立一整套行之有效的爭議解決機制，不僅能為教職員工及學生打造一條暢通的權利救濟之路，還能用明確的責任劃分為相關主體敲響警鐘，從而使章程本身獲得穩定的權威性與價值性。針對六所院校章程中爭議解決機制所體現的問題，筆者認為，可從以下幾方面著手進一步完善章程的爭議解決機制。

首先，設置專章規定爭議解決機制的條款。這一舉措是彰顯高等職業院校法律屬性，端正糾紛解決態度，提高糾紛解決實效的可行措施。以專章的形式規定爭議解決機制，不僅能夠使爭議機制的各項措施形成體系，更重要的是，通過該章的設立，能夠推進章程更好地落實。其次，在這一章中，應明確爭議解決的主管機關、組成人員、運行機制，確定主管機關職權、職責、爭議處理原則的具體細節，避免只規定爭議內容卻未明確受理機關的尷尬情況。最后，要力求將爭議解決機制的具體措施、具體流程、具體手段明確化，使爭議解決這一機制覆蓋到高等職業院校內部各行政職能部門之間，使這一定紛止爭的制度安排能夠最大程度地保障章程的落實。

從某個角度來談，使爭議解決機制、爭議解決機關具有更大的權威性，實際上就能體現高職院校章程的權威性。而爭議處理機制的權威性正是機制能夠有效運作并發揮其應有作用的前提和基礎。爭議解決機制越公允，越具有權威性，則表明章程本身越具有權威性。在校園生活中，如果一旦發生了糾紛，涉事雙方都能夠想到通過章程中所規定的爭議糾紛處理機關就能使糾紛得到公允裁判，章程的權威就能夠逐漸地樹立起來，從而真正成為高校內部治理的“基本法”。

（四）健全章程的程序機制

圍繞章程，建立健全行之有效的適用程序、監督程序、修改程序是抑制權力恣意，提升章程的規范性，保證章程實施正義的重要機制。根據六所高校章程中所暴露的問題，筆者認為，應首先建立章程的適用程序機制，明確適用章程的條件、適用章程的步驟等細節，使章程的實施不再懸于高閣，能夠有一套完整的適用程序供相關當事人運用。其次，應構建強有力的監督章程程序，在這一程序中，需明確監督的多元主體原則，在確立監督機關的基礎上規定各監督主體的分工與協作機制，明確各監督主體的監督客體和監督內容。最后，進一步完善章程的修改程序，“一般國外大學章程中都規定了章程修改和廢止的條件和程序，其中還包括對學校各個決策機構、行政機構和學術機構等的變動規定?！盵5]我們在高職院校章程的完善過程中，可借鑒國外的先進經驗，明確章程實施機關的修改權主體地位，細化章程的修改程序、章程修改通過與否的條件等。

畢竟，高等職業院校的章程能夠有效地規范生活在高校中的各類群體的行為，為他們提供一個良好的生活秩序。故而，章程的重要性對于生活在這個圈子里的人是不言而喻的。而這一高校內部治理的“基本法”，若沒有良好的適用程序將其紙面上的文本轉化為教職員工及學生安心生活、靜心學習的現實；若沒有制衡四方的監督程序制衡權力，保障正義；若沒有完善的修改程序來對抗章程自身所不可避免的滯后性；其不僅難以樹立起其應有的權威，更不能承擔起依法治校的重擔。

（五）完善章程的實施后果機制

建立并完善獎懲分明、激勵與約束并舉的實施后果機制，能夠凸顯高職院校章程的法律效力，進一步彰顯其法律屬性。首先，應對教職員工群體及學生群體均規定行之有效的獎懲機制。明確對那些模范遵守規章、為他人行為作出表率、為院校發展做出重大貢獻的個人及團體給予精神與物質的雙重鼓勵。對那些違反規章、蔑視規章的行為應細化處罰手段，真正樹立規章的權威，使遵守規章成為風氣，從以遵守規章為榮，以違反規章為恥。其次，應明確學校各管理主體（如黨委會、校長辦公會、學術委員會、各專門委員會等）違反章程的責任，當其出現決策失誤、濫用職權、程序不當等行為時，應使其承擔改變行政決策、接受行政處分、進行賠償損失等實體責任，從而在一定程度上強化章程對院校本身權力的約束，順應高校內部行政體制改革的總體方向。最后，構建章程的問責機制。明確章程的問責主體、問責對象、問責情形、問責后果。畢竟，“問責制能夠通過有效的運行機制來促進大學章程的制定實施?！盵7]

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