土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討

周智芬 王身健

摘 要：本文論述了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的特點(diǎn)，分析了土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃與管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃

一、中國的城市和農(nóng)村規(guī)劃系統(tǒng)的特點(diǎn)

中國的城市和農(nóng)村規(guī)劃系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃是基于戰(zhàn)略規(guī)劃，但如果實(shí)施計(jì)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃不一致，就不能有效實(shí)施計(jì)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有規(guī)定下一步的規(guī)劃，它不應(yīng)該與下一個計(jì)劃相沖突。 在立法語言的制定和措辭中，只有在上一級的基礎(chǔ)上進(jìn)行下一步的規(guī)劃。 法律規(guī)定了詳細(xì)的施工計(jì)劃，因?yàn)橥恋刈赓U合同由計(jì)劃條件和施工計(jì)劃許可組成，必須符合監(jiān)管詳細(xì)計(jì)劃的內(nèi)容。 但是，該計(jì)劃的實(shí)施并未提出對戰(zhàn)略計(jì)劃“合規(guī)”的要求。但戰(zhàn)略規(guī)劃必須以“戰(zhàn)略”為基礎(chǔ)。可以從中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行繪制。

（1）中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系是一個計(jì)劃系統(tǒng)，控制性詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃的其他層次的制定和實(shí)施是控制性詳細(xì)規(guī)劃的需要。例如，城市規(guī)劃的作用是傳達(dá)區(qū)域總體規(guī)劃的概念，以控制詳細(xì)規(guī)劃，并確保科學(xué)的詳細(xì)規(guī)劃。施工詳細(xì)規(guī)劃是進(jìn)一步實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)。

（2）雖然城市總體規(guī)劃具有合法地位，但其力量并不全面，而是局部。 按照“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”第十七條的規(guī)定，城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容包括：城市規(guī)劃面積，土地規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃區(qū)建設(shè)，給排水，綠化，防護(hù)基本農(nóng)田和土地，防災(zāi)減災(zāi)的自然歷史文化遺產(chǎn)。控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容不得違反指令性規(guī)劃。總體計(jì)劃的另一個內(nèi)容是比“整合”效率低一點(diǎn)。這是規(guī)劃的基礎(chǔ)。 雖然“基礎(chǔ)”應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用，但如果沒有法律后果的“基礎(chǔ)”，就很難在實(shí)踐層面發(fā)揮作用。 總體規(guī)劃和其他戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)際上并不是強(qiáng)制性的。 除了法律規(guī)定的因素之外，戰(zhàn)略規(guī)劃主要是宏觀層面的定性規(guī)定，難以制定具體具體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范。

（3）控制詳細(xì)規(guī)劃是中國城鄉(xiāng)規(guī)劃中系統(tǒng)實(shí)際法律效力的規(guī)劃。在城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律觀中，控制的詳細(xì)規(guī)劃是“法”，有的學(xué)者稱之為“法律規(guī)劃”。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條、第四十條的規(guī)定表明，控制性詳細(xì)規(guī)劃是開發(fā)建設(shè)的直接依據(jù)。只有符合規(guī)章的詳細(xì)規(guī)劃條例的，才可以建造。城鄉(xiāng)規(guī)劃法也規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法管理的法律責(zé)任。本條例賦予控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施的法律地位。

二、土地規(guī)劃管理概述

土地利用規(guī)劃按時間和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境可分為三個階段或類型：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的土地規(guī)劃、社會主義市場經(jīng)濟(jì)階段的土地規(guī)劃。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的土地規(guī)劃，是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期土地利用的有關(guān)規(guī)劃的總稱。它的時間主要是指新中國成立到20世紀(jì)70年代。這種規(guī)劃的一個具有代表性的案例是早期建立的黑龍江省墾區(qū)部分農(nóng)場土地，利用前蘇聯(lián)的土地規(guī)劃的研究和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的實(shí)際情況，其主要目的是通過對土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)劃分析，找出存在的土地利用和土地適宜性評價(jià)的問題，根據(jù)農(nóng)場的平面優(yōu)化布置和用地布局的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，最大限度地提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。該方案的編制和實(shí)施，對改變傳統(tǒng)的土地利用方式，促進(jìn)土地集約利用和農(nóng)業(yè)機(jī)械化起到了積極作用。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃是土地規(guī)劃的總稱，改革開放時期是中國經(jīng)濟(jì)的過渡時期，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)。時間段主要指1970年代末至二十世紀(jì)底的時期。這種方案主要是指一系列土地利用總體規(guī)劃依法進(jìn)行，要求在中國的第一次土地管理法頒布后進(jìn)行這些方案的編制，為加強(qiáng)保護(hù)耕地，緩解土地利用矛盾，對促進(jìn)土地合理利用起到了積極作用。現(xiàn)行土地利用規(guī)劃是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立后土地規(guī)劃的總稱。國家二十一世紀(jì)初開始規(guī)劃進(jìn)行的討論和準(zhǔn)備，具有里程碑意義是新頒布的《土地管理法》，該文件強(qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”，把土地規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。

三、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系

（一）以土地管理為核心促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展

增減政策是村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目土地規(guī)劃的有效途徑，有利于調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在城市和農(nóng)村建設(shè)時，增加土地可以提高農(nóng)村土地利用率，從分散到集中規(guī)劃提高了農(nóng)民的生活條件，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，并保證正常的耕地條件下緩解城市與農(nóng)村發(fā)展之間的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民在執(zhí)行增減政策時可能會遇到一些矛盾。為了解決矛盾，必須制定土地規(guī)劃和管理政策。明確了增加和減少聯(lián)系的有效性，土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃也更加有序。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，促進(jìn)土地利用的區(qū)位和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。適當(dāng)調(diào)整耕地保護(hù)，確保農(nóng)村勞動力合理轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的可行性。

（二）新建設(shè)用地規(guī)劃與城市建設(shè)用地有序擴(kuò)張

城市建設(shè)用地可分為兩種模式：一是舊城改造，主要應(yīng)用于新的土地利用規(guī)劃和存量土地改造；二是新區(qū)開發(fā)，適用于城市邊緣區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。在基礎(chǔ)設(shè)施好的大中型城市，舊城改造和新區(qū)擴(kuò)建往往是融合的。如果僅從有關(guān)部門的權(quán)限和責(zé)任來看，國土資源局主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的所有土地規(guī)劃和管理工作。然而，由于中國國土規(guī)劃的分流，城鄉(xiāng)規(guī)劃通常集中在“城市”，而土地規(guī)劃的重點(diǎn)是“農(nóng)村”。實(shí)施土地管理的主要目是控制城市建設(shè)用地的膨脹，通過相應(yīng)的管理來控制新的建設(shè)用地。作為一種新的建設(shè)用地，土地的總體規(guī)劃主要是加強(qiáng)對新用地的管理。規(guī)劃能有效控制城市土地?zé)o序擴(kuò)張。傳統(tǒng)的土地管理方法不能對城市規(guī)劃起到指導(dǎo)作用，需要注重?cái)?shù)量管理。在一定程度上加劇了建設(shè)用地的短缺，使公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。

（三）城市規(guī)劃中的土地儲備工作與空間布局指導(dǎo)

加快城市化進(jìn)程，增加了建設(shè)用地規(guī)模。但由于土地規(guī)劃存在的弊端，土地規(guī)劃不能科學(xué)地指導(dǎo)土地儲備工作，因此需要對土地規(guī)劃進(jìn)行深入的研究。合理規(guī)劃空間布局，并以此為導(dǎo)向。充分發(fā)揮土地儲備的重要作用，特別是在房地產(chǎn)市場和城市規(guī)劃中。

四、結(jié)語

土地儲備規(guī)劃是一項(xiàng)創(chuàng)新性的工作，在實(shí)際工作中，沒有太多的參考資料。加強(qiáng)土地的合理使用是保證土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要前提，土地規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃既有特殊的關(guān)系也具有一定的差異性，要考慮如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，使土地資源得到最大限度的利用，同時要保證土地利用的合理性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]董祚繼.《中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃理論、方法與實(shí)踐》[M].北京：中國大地出版社，2008.