通用航空發(fā)展中低空空域改革的法律建設探析

李陽 徐燕凝 徐劍文

1.中國民用航空飛行學院空中交通管理學院四川廣漢618307；2.中國民用航空飛行學院空管中心四川廣漢618307

摘要：低空空域的需求與日俱增，將對低空空域管理和服務提出更高的要求，深化相關法律法規(guī)的改革迫在眉睫。現(xiàn)行改革雖做出了許多有益的嘗試，但通用航空的發(fā)展空間在此次改革中仍面臨：低空空域空間限制、缺乏低空空域法規(guī)標準體系、低空空域飛行審批制等嚴峻的挑戰(zhàn)。本文以期通過對上述的研究，探析未來我國低空空域改革中通用航空發(fā)展的法律建設。

關鍵詞：低空空域；通用航空；審批制度；空域管理

一、我國低空空域改革的現(xiàn)狀及趨勢

近年來，通用航空迅速發(fā)展，飛行總量年均增長達10%以上，隨著飛行需求的日益旺盛，行業(yè)規(guī)模也在不斷擴大，飛行種類也在日益增加，我國民航總局預計今后10年間我國通用航空年均增長將達到15%以上。對低空空域的需求與日俱增，這將對低空空域管理和服務提出更高的要求。立法的發(fā)展須應對今日通用航空發(fā)展的需要，深化相關法律法規(guī)的改革迫在眉睫。為順應發(fā)展的要求，2009年至今我國多次修改《民用航空法》，“修改空域管理內容”在大修中占據(jù)了重要的地位。除此之外，也相繼頒發(fā)了《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》、《通用航空飛行管理條例》、《小型航空器商業(yè)運輸運營人運行合格審定規(guī)則》、《關于深化我國低空空域管理改革的意見》等低空空域管理的政策與規(guī)章，從多個方面將低空空域的管理更加細化。雖上述法規(guī)內容不盡相同，但呈現(xiàn)出低空空域法律、法規(guī)及政策明顯的改革趨勢。

（一）進一步分類劃設和擴大低空空域

目前對真高1000米（含）以下的空域劃分的具體文件依據(jù)為2010年頒布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱“意見”），將空間劃分為三類：管制空域，航空用戶申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態(tài)，實施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報備飛行計劃，空管部門監(jiān)視飛行動態(tài)，提供飛行情報和告警服務；報告空域，航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情報服務。在“意見”的基礎上，2016年頒布的《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》正式將低空空域開放范圍從真高1000米（含）以下擴展到真高3000米以下的區(qū)域，實現(xiàn)了監(jiān)視空域和報告空域的無縫銜接。

（二）低空空域責任承擔的明確化

過去各種低空飛行器缺少統(tǒng)一登記管理制度，使得低空飛行隨意性大導致管理協(xié)調困難。對低空飛行不安全事件的責任單位和責任人無法追責，且行政處罰也不明晰，大量低空空域的不安全事故癥候層出不窮。2017年頒布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》（以下簡稱：“登記管理規(guī)定”）規(guī)定低空空域現(xiàn)行法律改革趨勢最大起飛重量為250克（含250克）的民用無人機須實名登記注冊。“登記管理規(guī)定”的登記制度將是低空空域法律法規(guī)改革中“從嚴管理”的第一步，在之后的改革中責任承擔及處罰都將更加明確。

二、我國低空空域改革中通用航空的發(fā)展空間面臨的挑戰(zhàn)

如前文所述，雖然在低空空域的法律法規(guī)的改革中我們取得了可喜的進步，但從我國通用航空發(fā)展較為落后的客觀事實來看，通用航空“井噴”尚遠。推進深化低空空域試點開放的建設并未跟上通用航空發(fā)展的進程，在2015年建成全國一體的科學的低空空域運行管理和服務保障體系的階段性目標并未如期建成。

（一）低空空域中通用航空面臨的空間上的阻礙

目前低空空域僅劃設出了初步的構架，并沒有相關空中交通服務及飛行計劃與審批的配套。《關于深化我國低空空域管理改革的意見》中雖劃設出了三類低空空域，但卻沒有對低空空域航線進行具體的規(guī)定。2016年頒布的《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）在通用航空突破空間上的困境做出了巨大的貢獻：（1）將低空空域高度推廣到真高3000米以下；（2）提及了劃設低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機動飛行。目前我國通用航空所使用的空域與航線分屬不同的體系下，“指導意見”的出臺有望打破體系間的鴻溝，但從目前的狀況來看，還未有任何試點開始運行低空目視航線，低空目視航行飛行計劃申請所需的時間與手續(xù)也仍未明確。

由于空域對于國家安全的特殊性，空域被我視為我國軍事的第一道防線，從而設有許多“空中危險區(qū)、空中限制區(qū)、空中禁區(qū)”，使得航路的開放有限，空中交通出現(xiàn)“陸荒”。航空業(yè)極大的軍事屬性，大量航線被軍用航空擠占，雖然我國現(xiàn)行法律、法規(guī)已經(jīng)將保障航線運輸安全設為優(yōu)先目標，但仍無法避免由于我國中東地區(qū)的需求量過甚所造成的空中交通擁堵及交通險情。

（二）尚未構建完成統(tǒng)一的低空空域法規(guī)標準體系

2017年修訂的《中國民用航空法》中第七章第一節(jié)對空域管理仍是概括性的定義，而將具體辦法制定的權利賦予了國務院、中央軍事委員會。這從根本上導致我國空域的劃分大部分取決于中央軍事委員會，民航機構的參與略顯不足，民用航空空域的使用被軍用航空大量擠占。實踐中，通用航空相關法律、法規(guī)常見的均是以政策、規(guī)章或法規(guī)的形式出現(xiàn)，制定主體紛繁復雜。而規(guī)定低空空域及通用航空的規(guī)定多以碎片化的形式出現(xiàn)在各個規(guī)章和法規(guī)中，不同制定主體間利益的沖突，導致規(guī)定之間沖突頗多。

雖然2010年頒布的“意見”及2016年頒布的“指導意見”均不斷強調組織修訂《通用航空飛行管制條例》的重要性，希望通過該法規(guī)的修訂實現(xiàn)“低空空域分類標準和運行管理規(guī)范”，而至今該條例的修訂仍被國務院及中央軍事委員會擱置。

（三）低空空域審批制對通用航空造成的阻礙

航線航空的審批制度深受詬病，但隨著航空改革的深入與探索，2006年出臺《中國民用航空國內航線經(jīng)營許可規(guī)定》，全國超九成的航線完成登記制度，雖然北上廣等“黃金航行”仍被政府控制。而通用航空面臨更為嚴峻的情況，《中國民用航空空中交通管理規(guī)則》及《通用航空飛行管理條例》等相關規(guī)定明確：通用航空單位或個人的飛行在最終得以被執(zhí)行之前需要飛行目的和任務、預報飛行等材料，在上述材料都獲得批準后，在具備飛行氣象及交通條件等情況下才能最終執(zhí)行。審批制度將給通用航空的發(fā)展帶來極大的束縛，主要體現(xiàn)在兩個方面：

（1）阻礙通用航空時間上靈活性的發(fā)揮。通用航空不用于航線航空的“公共交通”性質，通用航空具有更為明顯的“私人性質”。其功用更多用于搶險救援、工農(nóng)業(yè)的作業(yè)及私人飛行等領域，具有更大的隨機性和不確定。在審批制度的限制之下，通用航空經(jīng)營者無法預知飛行需求，審批流程及時間遠遠無法應對突發(fā)的緊急狀況。

（2）審批制度易造成“權利尋租”，滋生貪腐。基于政治及經(jīng)濟的需求，通用航空以“供需”為主的發(fā)展模式逐漸向“擴散型”為主的發(fā)展模式所轉變。當前，通用航空的發(fā)展不僅是滿足人民和社會日趨豐富的生活物質的需求，更政府實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，地區(qū)經(jīng)濟增長的重要手段。但面臨嚴苛的審批制度，必然會派生出較大的利益組織，利用政府的管制以期形成壟斷。通用航空不得不重蹈航線航空的舊路，最終面臨巨大的資源浪費及政務腐敗。

三、我國低空空域改革的法律建設的探析

如上文所述通用航空相關法律、法規(guī)制定主體紛繁復雜、形式碎片化，形成不同制定主體間利益的沖突，導致規(guī)定之間沖突頗多。因此構建低空空域管理的法律法規(guī)體系刻不容緩。為了清理已經(jīng)頒布的航空法律法規(guī)，需要建構一個層次分明的法律體系，完成統(tǒng)一的法律架構。從我國目前立法現(xiàn)狀來看，很難形成《中華人民共和國航空法典》，而是應該在現(xiàn)行法律體系上進行修訂，可從以下幾個方面作為切入點：

（1）《中華人民共和國民用航空法》對低空空域做出指導性、原則性的規(guī)定。

目前低空空域的劃設的說明僅出現(xiàn)在類似于“國務院指導意見”的文件中，無論是從法律效力還是權威性均不足，地方政府及相關部委無法以此為指導意見從而制定與此相配套的法規(guī)，難以消除目前空域管理制度中的不協(xié)調。

（2）逐步構建以《中華人民共和國民用航空法》為核心的相關法律的建設工作。

民用航空法的相關立法工作可以參照相對成熟及完善的“民法體系”。以《中國民用航空法》為上位法，逐步形成由《中華人民共和國空域管理法》、《中華人民共和國飛行管理法》等組成的完整的航空法體系。

（3）完善通用航空相關法規(guī)。首先，我國低空空域制作出了三類劃分，顯得過于簡陋，由于通用航空包含的種類繁多，因此對高度的需求具有相當?shù)撵`活度。加速《通用航空飛行管制條例》修訂，推進《低空空域使用管理規(guī)定》的制定是通用航空發(fā)展的必經(jīng)之路，從而填補低空空域的法律空缺。全面規(guī)范低空空域的范圍、責任、管理等一系列的內容，以協(xié)調民用與軍用之間的沖突與矛盾。

其次，建立通用航空飛行登記制度，并起草相關法律。權利集中一直是我國現(xiàn)行政治體制的一大弊端。在航空領域因權利過于集中造成的壟斷現(xiàn)象尤為突出，通用航空的審批制度使不適應于社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。建立通用航空飛行登記制度是政府在航空領域從“管制型政府”家長式的角色向“監(jiān)督性政府”守夜人的角色轉換的重要一步。

基金項目：中國民用航空飛行學院科研基金面上項目（基金號：J201830）

作者簡介：第一作者李陽（1992），男，漢族，四川廣漢人，本科，初級職稱，交通運輸；第二作者徐燕凝（1998），女，漢族，內蒙古包頭人，本科，學生，研究方向：交通運輸；第三作者徐劍文（1989），男，漢族，四川綿陽人，本科，工程師（中級職稱），研究方向：空中交通管理。