控制性詳細規劃問題分析

劉君言

摘 要：2008年開始實施的《城鄉規劃法》中，明確了控制性詳細規劃（以下簡稱‘控規）的一個法定地位，它的目的是強化控規的“權威性”和“剛性”，但城市開發建設是一個長期的過程，隨著時間的推移，城市開發模式、建設條件和投資等都會發生變化，這就要求規劃必須有一定的彈性，才能適應城市建設中多變的市場需求。如何解決控規的剛性控制與彈性引導的問題，對于增強控規編制階段科學性與執行階段權威性具有十分重要的意義。

關鍵詞：控制性詳細規劃；問題

1 前言

城市規劃重在實現城市的整體利益、長遠利益，與城市建設的地方利益主體尋求利益的局部性是有直接矛盾的。控規的作用，應是在控制城市發展命脈相關要素建設的同時，引導地方利益主體的建設行為為城市整體利益和長遠利益服務。因此，本文從控規的基礎理論及方法出發探討如何更好地發揮規劃的指導作用，解決控規中的靈活性問題，從而從指標構成上進行必要的調整與完善。

2 控制性詳細規劃的作用

2.1 控制作用

合理保護公共利益與生態價值。控制性詳細規劃的另一個重要作用在于通過明確公共用地的種類、規模以及布局，嚴格保護城市公共設施和生態設施，并通過其提供的公共服務來保障城市整體土地開發，提高土地開發的經濟效益、公共利益和生態效益。在目前的城市建設中還存在眾多的問題，比如建設密度過大、公共設施不足、綠地面積不夠等，這些問題阻礙了城市的可持續發展和城市建設質量的繼續提高。究其原因，在于城市建設過程中公共空間和公共設施用地沒有得到很好控制，在市場力量的作用下被逐漸吞噬，城市規劃須以落實城市總體規劃為目的，以土地使用控制為重點，對城市土地及空間資源進行合理控制，在充分發揮市場對資源配置主導作用的前提下，強化政府對公共設施用地與生態設施用地的調控能力，積極保護城市公共利益與生態價值，引導城市良性和持續發展。

2.2 協調作用

合理安排用地功能與建設時序。通過合理確定城市用地功能和建設開發時序，控制性詳細規劃促成了相鄰地塊二維平面的協調和時間維度的有序，從而避免周邊地塊功能沖突和開發建設的沖突，更好的體現城市土地的整體價值。控制性詳細規劃的協調作用還在于社會行動的協同。控制性詳細規劃的編制過程實質上是協調政府各部門、社會公眾對編制區空間利益訴求的過程，是對編制區發展目標逐步達成共識的過程。

2.3 引導作用

合理促進城市開發與城市經營。控制性詳細規劃另一個重要的作用在于確定土地的開發強度，最終形成平面+高度+時序的四維控制體系。通過確定地面以上總建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、人口密度（其中地塊用地性質、兼容性、地面以上總建筑面積、綠地率與公共綠地面積等作為法定條文規定下來）等空間指標，控制性詳細規劃明確了各地塊的開發權和開發強度，引導市場與公眾進行符合規劃要求的開發與經營；同時，由于市場機制下開發需求存在較大的不確定性，規劃賦予規劃行政主管部門適度的行政裁量權，通過積極的規劃引導，合理平衡土地價值與開發需求，為開發與經營保留適當彈性，并保證相關開發與經營合乎公眾利益。

3 控制性詳細規劃存在的問題

3.1 控制性詳細規劃的編制原則不清晰

控制性詳細規劃應該控制什么？哪些指標應做為剛性控制，哪些指標可以彈性控制。為什么公共設施配套總是難以保障，大量地產項目迅速建設，城市配套卻嚴重滯后？

在市場經濟體制下，控規所要控制的最大利益就是開發商的經濟利益與社會公眾利益之間的矛盾。而我們現在編制的控規在不全面考慮土地經濟的前提下，還優先布置居住、產業等與開發商利益息息相關的用地，最后根據這些用地數量，按照規范要求配置公共服務設施。另外，在公共服務設施控制方面，也是對應該控制的公益性公共服務設施的控制要求不夠嚴格，而對與市場銜接緊密的經營性公共服務設施的控制過多，控制指標僵化，缺乏靈活性，與實際建設要求差距較大。從這種控規編制思路上，就可以反映出目前控規編制中控制原則不清晰，控制內容不明確。控規的控制應該是在保障社會公眾利益的前提下引導開發商的開發，保障利益公平分配，而目前控規編制對這方面的重視度不夠，大量的從技術角度進行研究，從而導致現在控規調整頻繁、行政審批效率低下、行政成本過高等后果。

3.2 控規大量突破總規指標

首先是控規的規劃定位，每個設計人員與地區政府管理人員一樣，對待自己規劃的區域就如同對待自己的孩子，展望未來都是美好的，并且信心十足，在充分挖掘該地區各種優勢的基礎上，堅定的認為在規劃的有效引導下，該地區發展一定會超越周圍地區，成為區域的領頭羊。再加上近幾年土地經濟的大背景，地方政府都希望可出讓用地越多越好，地方政府和規劃設計人員一拍即合，最終造成的結果是一個城市控規全覆蓋后，發現人口、用地等指標遠遠超過總體規劃。即便，這幾年，理智的規劃設計人員已經認識到這個問題，回歸研究，也拗不過政府的強勢要求，最終造成控規全覆蓋后，整合時的可笑局面。

為了解決這個問題，大連市提出了編制分區規劃的要求，就是為了將總規指標落實到各個分區，各個分區再將指標落實到各個控規編制單元，防止大規模的指標突破。但是筆者認為，這個過程雖然有一定成效，但是仍然出現在分區規劃編制過程中指標的突破，落實到控規，又有進一步突破，依然很難徹底解決這個問題。

3.3 控規成果的科學性不足

在一些城市新區和開發區等地區，編制控規時，我們很難確定進入的產業對用地和規模的需求量，而這些區域為了發展，基本是引入產業需要什么就要求控規給調整成什么樣子，以大連英特爾公司為例，當年進入大連時，由于所要求用地規模巨大，為了配合城市招商引資，所以控規相應的根據英特爾公司的需求做了較大調整導致很多路網被英特爾地塊切斷。

再有是在一些建成區和老區的控規編制中，規劃部門的現狀信息主要來自地形圖和現場調研，地形圖上我們很難清晰的看出各類用地的用地權屬信息，以道路為例，通常根據地形圖量出來的道路主要根據可以識別的人行道線或者路緣石界限，導致量出來的道路面積和規模均小于實際上的道路面積和規模。另外還有現有地籍信息的掌握，地籍信息歸土地部門管理，規劃部門對地籍信息不掌握，以往控規編制過程中，往往以土地使用性質作為地塊劃分的唯一標準，容易造成在規劃實施管理過程中出現與地塊地籍的矛盾。

在區域的規劃中對控制性詳細規劃的剛性和彈性進行了分析和研究，對控制性詳細規劃的編制作了一定的探索。但是，就本質而言，控規的剛性與彈性都具有相對性，控規內容的剛性與彈性應根據特定的發展條件、因地制宜地確定，隨著社會經濟條件的變遷，也需要進行相應的調整。當前控制性詳細規劃編制的科學性還有待進一步提高，只有通過對控制性詳細規劃編制技術的不斷探索，才能使規劃編制成果更加科學合理，真正發揮控制性詳細規劃在城市建設與管理中的控制與引導作用。

參考文獻：

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