閱讀立法環(huán)境下的公民閱讀權(quán)利保障研究

劉鑫

關(guān)鍵詞：閱讀立法；閱讀權(quán)利；政策保障

摘要：文章簡述了我國閱讀立法的發(fā)展概況，分析了公民的閱讀現(xiàn)狀及成因，并在此基礎(chǔ)上提出了在閱讀立法環(huán)境下保障公民閱讀權(quán)利的路徑及發(fā)展方向。

中圖分類號(hào)：G250 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1588（2018）04-0135-03

1我國閱讀立法發(fā)展概況

1.1全民閱讀倍受關(guān)注

2012年，黨的十八大報(bào)告首次明確提出“開展全民閱讀活動(dòng)”。2013年全國兩會(huì)期間有115位政協(xié)委員聯(lián)名簽署并提交《關(guān)于制定實(shí)施國家全民閱讀戰(zhàn)略的提案》，提案中明確提出了“由全國人大制定《全民閱讀法》、國務(wù)院制定《全民閱讀條例》”的建議，建議政府立法保障閱讀、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)全民閱讀，要確定政府為促進(jìn)全民閱讀的責(zé)任主體。2014年《政府工作報(bào)告》首次提出“倡導(dǎo)全民閱讀”，2015年十八屆五中全會(huì)把“倡導(dǎo)全民閱讀”“推動(dòng)國民素質(zhì)和社會(huì)文明程度顯著提高”列為我國“十三五”時(shí)期的重要工作，旨在推動(dòng)全民閱讀工作常態(tài)化、規(guī)范化，共同建設(shè)“書香社會(huì)”。同年，李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中指出：“倡導(dǎo)全民閱讀，建設(shè)書香社會(huì)”。2016年《政府工作報(bào)告》繼續(xù)提出“倡導(dǎo)全民閱讀”，2017年《政府工作報(bào)告》則提出“大力推動(dòng)全民閱讀”。從以上提法與用詞上可以看出政府對(duì)全民閱讀的高度重視，反映出“全民閱讀”在社會(huì)文化中的地位呈上升態(tài)勢(shì)，也反映出全民閱讀在社會(huì)中的反響逐年遞增。

1.2閱讀立法已有重大進(jìn)展，取得重大突破

隨著《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》和《全民閱讀促進(jìn)條例》（征求意見稿）的相繼實(shí)施，說明國家層面的全民閱讀立法工作已取得重大進(jìn)展。黨的十八屆四中全會(huì)全面開啟推進(jìn)依法治國的新征程，會(huì)議將文化立法列入重點(diǎn)立法范疇，提出制定《公共文化服務(wù)保障法》，推進(jìn)基本公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。2016年4月，第十二屆全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議初次審議《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法（草案）》，5月5日該草案面向社會(huì)公開征求意見，并于2017年3月1日正式施行。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》是基礎(chǔ)性的公共文化法，該法在第十四條和第二十四條明確提到公共圖書館，盡管沒有直接涉及閱讀權(quán)利，但可以將其解讀為保障公民閱讀權(quán)利的設(shè)施主要包括公共圖書館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）基層綜合性文化服務(wù)中心、農(nóng)家（職工）書屋、公共閱報(bào)欄（屏）、公共數(shù)字文化服務(wù)點(diǎn)等，進(jìn)一步保障公民閱讀的權(quán)利。國家推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設(shè)施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。

2016年2月15日，國家新聞出版廣電總局發(fā)布《全民閱讀促進(jìn)條例》（征求意見稿，以下簡稱《條例》），第一條明確了制定本條例的目的是“為促進(jìn)全民閱讀，保障公民的基本閱讀權(quán)利……”；第二十條首次明確保障未成人基本閱讀權(quán)利，《條例》指出：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)在保障未成年人基本閱讀權(quán)利方面發(fā)揮積極作用，保證其獲得必要的閱讀資源和指導(dǎo)。”

1.3閱讀立法體系較之國外存在較大差距

從國際上有關(guān)閱讀立法的范圍來看，近年來，閱讀推廣服務(wù)的方式呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，閱讀推廣主體除政府及圖書館外，民間的社會(huì)組織也參與其中，但政府仍然是主要的閱讀推廣主體，負(fù)有不可推卸的責(zé)任。1998年，美國頒布了《卓越閱讀法》（Read-ing Excellence Act），2002年出臺(tái)了《不讓一個(gè)孩子落后法案》（N0 Child Left Behind Act）；1994年，韓國推出《圖書館與讀書振興法》，2006年又頒布《閱讀文化振興法》；2001年日本出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)兒童讀書活動(dòng)的法律》，2005年推出了《文字及印刷品文化振興法案》；2012年俄羅斯實(shí)施了《民族閱讀大綱》等，這些都是促進(jìn)和保障公民閱讀權(quán)利的重要法規(guī)。相比之下，我國有關(guān)全民閱讀的法律法規(guī)出臺(tái)較晚，尚處于起步階段，閱讀立法體系尚不成熟。

2我國公民的閱讀現(xiàn)狀及其成因分析

2.1公民閱讀現(xiàn)狀

2017年4月18日，中國新聞出版研究院發(fā)布了“第十四次全國國民閱讀調(diào)查報(bào)告”。報(bào)告顯示，2016年我國成年國民各媒介綜合閱讀率為79.9%，數(shù)字化閱讀方式的接觸率為68.2%，圖書閱讀率為58.8%，手機(jī)閱讀率達(dá)到66.1%，已連續(xù)8年增長。2016年我國成年國民人均圖書閱讀量為7.86本，其中紙質(zhì)圖書閱讀量為4.65本，電子書閱讀量為3.21本；報(bào)紙和期刊的人均閱讀量分別為44.66期（份）和3.44期（份）。盡管2016年人均圖書閱讀量較2015年有所增加，但與發(fā)達(dá)國家人均閱讀量相比，仍存在很大差距。如韓國（11本）、法國（8.4本）、日本（8.5本），而猶太人平均每人一年讀書64本。此外，我國公民的閱讀行為大多是一種自發(fā)行為，缺少國家層面的法律保障，導(dǎo)致閱讀內(nèi)容良莠不齊，閱讀的公共資源缺乏，閱讀娛樂化傾向日趨嚴(yán)重，缺少經(jīng)典閱讀和傳統(tǒng)閱讀。未成年人的閱讀常以應(yīng)付考試為目的，閱讀氛圍不濃，閱讀機(jī)制不健全。

2.2公民閱讀現(xiàn)狀的成因分析

2.2.1閱讀立法環(huán)境缺失，缺少必要的法律保障。從閱讀立法本身而言，立法并不是對(duì)公民個(gè)體閱讀的干涉與強(qiáng)制，而是從法律層面保障公民的閱讀權(quán)利和基本文化權(quán)益，為公民提供更為溫馨的社會(huì)閱讀環(huán)境。

2.2.2公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)不均衡，軟環(huán)境亟待改善。公共文化設(shè)施是公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)條件，但我國東、中、西部由于受經(jīng)濟(jì)條件的影響，基本文化設(shè)施建設(shè)尚不均衡，閱讀空間分布不均，缺乏公共圖書館作為“第三空間”的知識(shí)休閑氛圍。目前，我國覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館網(wǎng)絡(luò)設(shè)施基本建成，截至2015年年底，全國共有縣級(jí)以上獨(dú)立建制的公共圖書館3，139家，全國公共圖書館總藏量83，844萬冊(cè)（件），全國人均藏書量0.61冊(cè)（件）。但與《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》所提出的“通常正規(guī)的館藏應(yīng)以平均每人1.5～2.5冊(cè)（件）為標(biāo)準(zhǔn)”的指標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。

2.2.3未成年人功利性閱讀傾向突出，缺乏專業(yè)的閱讀指導(dǎo)。未成年人由于受教育體制和升學(xué)目標(biāo)的影響，尤其是初高中學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)繁重，致使他們的課外閱讀時(shí)間較少，自由選擇課外讀物的機(jī)會(huì)更少。即使他們可以選擇課外讀物，也沒有完全脫離教科書所列出的考試必讀書單，甚至?xí)鴨沃羞€規(guī)定了課外讀物的版本，這不僅束縛學(xué)生自由閱讀的權(quán)利，而且教條式的篩選還給學(xué)生造成諸多不便。同時(shí)，學(xué)校圖書館在教學(xué)中處于輔助部門，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，缺乏專業(yè)館員對(duì)學(xué)生進(jìn)行閱讀指導(dǎo)。

2.2.4無障礙閱讀環(huán)境有待提高，困難群體閱讀權(quán)利缺失。由于自身生理和心理的缺陷及地理位置偏遠(yuǎn)等方面的原因，閱讀困難群體一般在閱讀資源的獲取與利用上處于劣勢(shì)，不具備滿足自身閱讀權(quán)利的能力。所以，他們?cè)趽碛泄查喿x資源和自身閱讀能力及閱讀行為方面存在困難，造成閱讀權(quán)利的供給缺失。

3閱讀立法環(huán)境下公民閱讀權(quán)利的保障機(jī)制

3.1保障閱讀權(quán)利是保障文化權(quán)利的核心

雅努茲·西莫尼迪斯將文化權(quán)利概括為受教育的權(quán)利、文化認(rèn)同權(quán)、文化信息權(quán)、參與文化生活的權(quán)利、文化創(chuàng)造權(quán)、享受科學(xué)進(jìn)步的權(quán)利、保護(hù)作者物質(zhì)和精神利益的權(quán)利及國際文化合作的權(quán)利。而事實(shí)上，公民的閱讀權(quán)利是基本文化權(quán)利在現(xiàn)代條件下的延伸，確保公民的閱讀權(quán)利為公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)、文化認(rèn)同權(quán)等社會(huì)文化權(quán)利奠定了基礎(chǔ)。國際上普遍把公民的閱讀權(quán)利視為文化權(quán)利的核心內(nèi)容納入權(quán)利體系中。因此，圖書館應(yīng)以《公共圖書館法》為依據(jù)，制定和完善閱讀立法體系，強(qiáng)化并保障閱讀權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)公民的基本文化權(quán)益。從法理學(xué)視角看，閱讀立法的建立與完善能夠?qū)崿F(xiàn)公民的社會(huì)文化權(quán)益，因此，保障公民的閱讀權(quán)利是保障公民基本文化權(quán)利的核心之所在。

3.2建設(shè)圖書館閱讀法律保障體系

法律保障包括憲法保障、立法保障與司法保障。立法保障是法律對(duì)某種權(quán)利以法律的形式予以保護(hù)，是一種立法行為，即通過立法把人們的權(quán)利規(guī)定下來，不規(guī)定則不為權(quán)。我國憲法規(guī)定：國家大力發(fā)展圖書館等公共文化事業(yè)，提高民眾文化水平，這為閱讀立法提供了法律依據(jù)。蔡菁認(rèn)為，有了法律的頂層制度設(shè)計(jì)，才能充分調(diào)動(dòng)與閱讀相關(guān)的各種資源，為公民閱讀設(shè)施、閱讀資源及服務(wù)提供完善的法律保障機(jī)制。公民的閱讀權(quán)利屬于法律范疇，圖書館應(yīng)自上而下地建立健全閱讀法律保障制度體系，這對(duì)圖書館事業(yè)朝著有序化、規(guī)范化、法制化、均等化方向發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過閱讀立法保障公民的閱讀權(quán)利，既是實(shí)現(xiàn)全民閱讀的有效途徑，又是一些發(fā)達(dá)國家的共同做法，更是法治中國建設(shè)的應(yīng)有之義。

3.3建設(shè)組織架構(gòu)，明確閱讀推廣責(zé)任主體

當(dāng)前，我國的全民閱讀推廣工作主要由各級(jí)文化廣電新聞出版局負(fù)責(zé)，各級(jí)宣傳部、文明辦等多個(gè)部門共同推動(dòng)，其中出版發(fā)行公司、各類書店、圖書館成為開展全民閱讀活動(dòng)的主要陣地。在閱讀推廣實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，各級(jí)政府及主管部門應(yīng)承擔(dān)主要職責(zé)，閱讀立法更要以政府為第一要義的原則制定，明確政府的管理權(quán)限，這是保障公民閱讀權(quán)利的根本要求。其他行政部門依據(jù)閱讀法律明確的內(nèi)容精神，應(yīng)設(shè)立或改組專門的閱讀推廣部門，使之很好地履行閱讀推廣職能，指導(dǎo)公共閱讀服務(wù)。需要注意的是，閱讀立法也并非是簡單地要求公民開展閱讀活動(dòng)，而是政府作為推動(dòng)全民閱讀活動(dòng)的主要義務(wù)主體，提高各社會(huì)團(tuán)體、組織的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力。從閱讀立法實(shí)踐的角度看，閱讀立法并不是限制與強(qiáng)制個(gè)人的閱讀自由，而是通過立法確定政府是閱讀推廣主體，明確政府的法律責(zé)任，保障公民的閱讀權(quán)利。

3.4關(guān)愛閱讀困難群體，保障閱讀服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和規(guī)范化

閱讀困難群體是指未成年人、老年人、殘障人士、進(jìn)城務(wù)工人員、貧困地區(qū)人群等個(gè)人閱讀行為或閱讀能力有限的人群。關(guān)愛閱讀困難群體，培養(yǎng)未成年人良好的閱讀習(xí)慣和閱讀素養(yǎng)，以及實(shí)現(xiàn)閱讀服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化與規(guī)范化是各級(jí)閱讀立法的重要內(nèi)容。未成年人正處在身心發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是其閱讀習(xí)慣與閱讀素養(yǎng)形成的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)此，針對(duì)未成年人的閱讀，圖書館等公共文化場(chǎng)所不僅要對(duì)其提出閱讀服務(wù)的相關(guān)要求，教育部門也應(yīng)要求學(xué)校配備專業(yè)的圖書館員，對(duì)學(xué)生開設(shè)閱讀輔導(dǎo)課，并納入考核范圍。針對(duì)老年人和殘障人士，公共文化服務(wù)單位要提供適合的公共閱讀空間及閱讀設(shè)施，以保障他們的閱讀權(quán)利。針對(duì)外來務(wù)工人員，公共文化服務(wù)單位應(yīng)為他們提供與當(dāng)?shù)鼐用駸o差別的閱讀服務(wù)。

3.5合理布局公共閱讀設(shè)施，推動(dòng)閱讀服務(wù)向多元化和社會(huì)化發(fā)展

閱讀立法不僅要對(duì)公共閱讀設(shè)施以及閱讀服務(wù)做出相應(yīng)的指導(dǎo)與規(guī)定，還應(yīng)為閱讀困難群體配備特定的閱讀設(shè)施。公共圖書館作為公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)為公民提供最好的閱讀服務(wù)和設(shè)施，同時(shí)，閱讀立法中還應(yīng)包含通過正確引導(dǎo)的方式合理配置閱讀資源，應(yīng)在縣級(jí)以上公共圖書館建設(shè)綜合文化服務(wù)中心、農(nóng)家書屋等圖書館公共文化服務(wù)體系，開展各類讀書活動(dòng)，提供專業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)，推動(dòng)全民閱讀服務(wù)朝著多元化和社會(huì)化方向發(fā)展。

3.6完善行業(yè)組織架構(gòu)，優(yōu)化終端服務(wù)

公共圖書館、出版發(fā)行單位在推動(dòng)全民閱讀、保障公民閱讀權(quán)利方面發(fā)揮著重要的作用。在數(shù)字閱讀時(shí)代，公共圖書館應(yīng)改變傳統(tǒng)的紙質(zhì)閱讀方式，要與現(xiàn)代數(shù)字閱讀方式進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，開創(chuàng)新的閱讀方式。出版發(fā)行單位應(yīng)加強(qiáng)各類優(yōu)秀出版物的出版發(fā)行工作，開發(fā)促進(jìn)全民閱讀的重點(diǎn)出版項(xiàng)目，提供方便讀者攜帶的讀物和滿足讀者閱讀收藏需要的經(jīng)典文庫，開展圖書展覽、讀書講座和閱讀競(jìng)賽等促進(jìn)全民閱讀的活動(dòng)。與此同時(shí)，政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持實(shí)體書店延長營業(yè)時(shí)間，擴(kuò)展閱讀服務(wù)場(chǎng)所，開展公益性閱讀服務(wù)。

（編校：馬懷云）