浙江省城市機動車動態管理政策優化及實施路徑選擇

王登忠，朱小康

（浙江省城鄉規劃設計研究院，浙江 杭州 310007）

0 引言

城市交通擁堵是世界上各大城市和地區發展過程中遇到的普遍難題。浙江省作為我國沿海經濟發達省份，在新型城市化快速推進過程中，同樣遭遇這一直接影響物質富裕、精神富有的現代化浙江建設目標實現的“瓶頸”。國內外學者對于城市交通問題研究已達成共識：城市交通擁堵產生的根本原因是城市交通系統中交通供給與需求之間的失衡。著名的當斯定律認為：交通供給的發展永遠趕不上交通需求的增長速度，交通需求總是趨于大于交通供給[1]。由此可見，只靠增加供給、加快交通基礎設施建設速度并不能從根本上解決城市交通擁堵問題，尤其是在機動車快速增長、土地和空間資源日益緊缺的時代背景下，交通需求管理逐漸成為緩解城市交通供需矛盾的重要手段。城市機動車管理作為交通需求管理的主要措施之一，其發展政策及實施路徑研究，對緩解浙江省城市交通擁堵問題具有現實的指導意義。

機動車的發展及其對城市及區域的影響一直是交通工程等領域重點關注的話題。國內外學者從機動車對城市空間布局的影響、機動車發展規律及規模預測、交通與城市環境等方面進行了大量研究[2-3]。然而，學者大多把研究的視角放在機動車快速發展對城市帶來的影響及可采取的對策分析上，探討機動車發展的特征及預測小汽車擁有量及影響[4-7]，未見系統研究不同發展階段機動車管理政策及相應的實施路徑。因此，本文在以往研究的基礎上，在法律法規框架下，系統研究了浙江省機動車發展政策，并針對機動車發展階段提出了相應政策以及政策的實施時機和實施路徑，以期為浙江省各個城市的機動車發展政策的制定提供參考。

1 浙江省城市機動化發展趨勢

近十年來，浙江省機動車保有量增長十分迅猛，年平均增長率超過18%。到2016年底，浙江省機動車擁有量已超過310輛/千人[8]，這一數據已經超過新加坡、香港、北京、上海等國家和城市的水平[9-10]。

根據歐洲、北美、亞洲的發達國家和地區的機動化經驗，機動化發展一般經歷三個階段：雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期，在發展形態上呈現S形發展規律[9,11]?？紤]浙江省經濟發展趨勢及城市建設實際情況，本文認為當前浙江省機動化發展階段已處于膨脹普及期后期，但距離成熟飽和期尚有一段距離，在當前政策環境不變的情況下，浙江省機動車保有量仍將繼續保持快速增長的趨勢。

2 浙江省已實施的城市機動車管理政策及評價

隨著機動車的快速發展，浙江省針對城市機動車的管理政策研究也隨之展開。據調查，目前浙江省各地市主要推進機動車使用層面的管理政策，各市主要措施和政策見表1。

表1 浙江省各城市機動車管理政策及具體措施

從政策介入的深度來看，僅有杭州根據自身機動車高速增長狀況和交通擁堵態勢，2014年3月在省內率先啟動了小客車限購政策[12]。這些政策在一定程度上緩解了城市交通擁堵，改善了城市交通運行狀況。

3 城市機動車發展調控政策的法律法規依據

3.1 國家層面

目前國家層面暫無專項針對城市機動車保有量的法律法規?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯罚ê喎Q《大氣十條》）是國務院在2013年9月出臺的行動計劃，其中第三條規定：“根據城市發展規劃，合理控制機動車保有量，北京、上海、廣州等特大城市要嚴格限制機動車保有量。通過鼓勵綠色出行、增加使用成本等措施，降低機動車使用強度?！盵13]這一條文從大氣污染防治的角度，對機動車的擁有和使用進行了規定。

3.2 浙江省級層面

浙江省級層面已經出臺的和城市機動車發展有關的法規文件主要有兩部。

（1）2013年11月11日開始實施的《浙江省城市交通管理若干規定》，其第十七條如下：“市人民政府及其有關部門為了保障城市交通暢通，根據城市的交通狀況和建設預期等因素，可以根據權限對小汽車采取限行、限停、提高停車收費等具體措施。”[14]這一條文規定明確了各市政府有對小汽車行駛、停放等進行限制的權利，并可提高停車收費標準。

（2）自2014年3月1日起施行的《浙江省機動車排氣污染防治條例》，其第十一條如下：“設區的市人民政府可以根據城市發展規模和大氣環境質量狀況，采取相應措施合理控制機動車保有量。市、縣人民政府可以根據大氣環境質量狀況和機動車排氣污染程度，采取劃定限制或者禁止通行區域、限制停車等措施減少機動車出行量?！盵15]這一條文從防治大氣污染的角度，明確了浙江省各設區市對城市機動車“雙限”（限量和限行）政策的法規依據。

4 城市機動車發展政策框架優化設計及實施路徑規劃

4.1 城市機動車發展政策框架優化設計

從世界各國城市管理的經驗來看，小汽車管理是城市機動車管理政策的核心所在。小汽車需求管理政策大體可分為兩大類：一是經濟調控措施，主要通過經濟杠桿增加小汽車的使用成本；二是行政管制政策，即政府通過行政規定來調節交通需求。

通過對國內外各大城市的實際交通政策的研究，經過對其政治可接受性、行政可操作性、經濟可行性和技術可實施性進行綜合比較，對小汽車管理政策進行層次劃分。根據機動車發展的不同階段：雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期，將政策實施劃分為三個層次，從第一層次到第三層次，政策的實施難度逐漸加大，形成政策分層實施框架，見表2。

表2 政策實施的分層劃分

4.2 城市小汽車發展政策實施路徑規劃

從政策實施的動態性、長期性、系統性和可持續性來看，浙江省對城市機動車需求管理政策的認識和研究還不夠深入，針對機動車的發展規律，根據機動車發展政策研究框架，對機動車政策實施路徑進行了優化設計，如圖1所示。在實施路徑設計上，應先易后難，系統制定，動態平衡。目前浙江省各地市正積極推進第一個層次的交通需求管理政策，從交通需求管理政策介入的深度來看，僅有杭州根據自身機動車高速增長狀況和交通擁堵態勢，在省內率先啟動了限購政策，進入到了政策的第二層次。

圖1 機動車發展政策路徑規劃圖

4.2.1 第一層次小汽車政策效果評價

伴隨著各市第一層次交通需求管理政策的展開和推進，除實行第二層次交通需求管理限購政策的杭州外，其他各市機動車增長依然非常迅速。以2014年8月數據為例：增量方面，寧波、溫州、湖州、金華、臺州等五市機動車增量突破1萬輛，占全省增量的73.9%，其中寧波和金華均新增1.5萬輛以上，依舊保持高速增長態勢。

上述數據表明，盡管浙江省部分城市已經積極實施了第一層次的小汽車政策，但是各市機動車增長速度依舊非常迅猛，表明第一層次的政策對小汽車保有量的限制作用效果不佳或影響甚微，城市小汽車發展仍處于自由發展階段，應向引導控制型梯度轉變。

4.2.2 第二層次小汽車限購政策

4.2.2.1 限購政策評價

（1）機動車增速明顯放緩

近幾年來，杭州市機動車保持高速增長態勢，年均增長率達到10%以上，限購以來，機動車增長率降至6.2%左右，增速明顯放緩[12,16]。

（2）交通擁堵指數顯著下降

“雙限”政策實施以后，杭州市區路網交通運行良好，“雙限”以后的4個月（2014年5月—8月）與之前對比，早晚高峰擁堵指數由5.7下降至4.0。

4.2.2.2 限購時機選擇

限購時機選擇是一個考慮復雜因素的綜合決策過程。如果單從緩解交通擁堵方面來考慮，限購目前并無統一或固定的標準。因此，要對小汽車使用過程中的容量閥值進行測算，本文分別從道路時空容量和環境大氣容量角度，以杭州、溫州為例進行測算。

（1）道路時空容量測算

根據廣義路網容量計算模型[11,17]，對杭州市六城區路網容量進行計算，得到杭州六城區路網時空容量約為70萬輛，再結合高峰期間期望機動車出車率，即可得到機動車臨界限制保有量。

（2）道路交通環境大氣容量測算

根據《國家環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）[18]，《浙江省環境空氣質量管理考核辦法（試行）》[19]，采用改進的單箱式大氣環境容量計算模型對溫州市道路交通大氣環境容量進行測算[20]，得到溫州市區標準車容量為126萬輛。值得注意的是，標準車容量不是一成不變的，而是和小汽車的排放因子、人們的出行習慣等密切相關。

4.2.2.3 第二層次小汽車限購政策改善建議

為增加城市機動車限購政策的定向特征和彈性，政策設計時應改變一刀切的機動車限牌政策，對車牌發放進行精細化管理，充分考慮不同社會階層對汽車排量及使用時段的不同需求，具體如下。

（1）分區域差別化牌號政策

交通大面積擁堵一般是從核心區向外圍蔓延，為緩解核心區交通擁堵，可將號牌設置為專段車牌和普通車牌。其中專段車牌車輛可以在市核心區及外圍所有道路通行，但是該車牌有入戶限制（可采用戶籍和經濟手段）；而普通車牌車輛不能在核心區的道路上行駛（可在核心區域配合車輛限行政策），否則將予以處罰，但入戶不受限制。

（2）分時段牌照政策

交通擁堵一般發生在工作日早晚高峰和節假日，為起到分流作用，可設置特殊車牌，該車牌車輛不能全天行駛，只能在規定的時間內行駛（如早晚高峰之外），否則將被嚴重處罰。這一政策還可起到鼓勵購買小排量的經濟型汽車的作用。

（3）分車型牌照政策

為增加人們選擇的自由度，提高拍賣市場的配置效率，可以實行按照排量和用途進行分類拍賣政策。一般可分為4類進行拍賣：A類（排量小于1600cc）、B類（排量大于1600cc）、C類（商用車輛）以及D類（可自由轉換至A、B、C類牌照）。

（4）滿足家庭合理用車需求，對家庭第二輛及以上車輛進行控制

為滿足居民合理購車、用車需求，從公平性考慮，建議對家庭購買第二輛及以上車輛進行控制。

4.2.3 第三層次小汽車政策

4.2.3.1 政策目標

汽車限購是緩解城市交通擁堵和大氣環境的權宜之計，從長遠來看，汽車限購政策不可能從根本上解決城市的交通和環境問題，只能是延緩增長速度的過渡手段。研究認為汽車發展政策要適時向第三層次的交通需求管理政策過渡，其核心目標是實現兩個轉變。

（1）由非常態向常態化轉變

限購是汽車保有量迅猛增長背景下，為改善環境和城市交通運行條件不得已而采取的臨時過渡政策。因此，短期臨時限制政策應向長期可持續政策轉變。

（2）由行政政策向市場政策轉變

行政政策通過行政規定進行小汽車需求管理，雖然管理成本低、見效快，但是相應地也會帶來各階層利益的矛盾，造成某種政策障礙，因此，行政政策應向長期可持續的市場政策轉變。

4.2.3.2 政策建議

機動車發展政策要適時向第三層次演進，這是機動車發展政策的高級階段。第三層次政策主要有：①購買階段，車輛購置稅、牌照定額管制、提高尾氣排放標準、設置購車標準（如擁有停車位才能購買）等措施；②使用階段，牌照費、燃油稅、擁堵費、停車費等相關稅費，如表3所示[21]。

表3 機動車發展政策建議

表3（續）

5 結語

浙江省屬于沿海經濟大省，經濟發達，機動車增長迅猛。實踐表明，單純依靠增加交通設施供給難以解決供需矛盾，只有從可持續和協調發展的觀念出發，制定一系列宏觀調控政策，避免機動車的無節制增長和使用，才能保持城市交通的健康、有序發展。

從世界各國城市的管理經驗來看，小汽車管理是城市機動車管理政策的核心所在，通過研究得出如下主要結論。

（1）通過對國內外各大城市交通的實際政策的研究，經過對其政治可接受性、行政可操作性、經濟可行性和技術可實施性進行綜合比較，針對不同的發展階段，對小汽車管理政策進行層次劃分，提出了政策分層實施框架。

（2）對不同階段交通管理政策進行了初步評估，并從道路時空容量和環境大氣容量角度對第二層次限購時機進行了測算。

（3）為增加城市機動車限購政策的定向特征和彈性，政策設計時應改變一刀切的機動車限牌政策，提出了對車牌發放應進行精細化管理，充分考慮不同社會階層對汽車排量大小及使用時段的不同需求，并提出了相應的政策優化建議。

（4）汽車限購是緩解城市交通擁堵和大氣環境的權宜之計，從長遠來看，汽車限購政策不可能從根本上解決城市的交通和環境問題。研究認為汽車發展政策要適時向第三層次的交通需求管理政策過渡，并提出了相應的優化建議。

由于交通政策受城市居民的消費習慣、車輛購買成本變化、出行特征等因素影響，如能將這些因素也納入考慮，將會更加客觀、綜合地分析和制定機動車發展政策。此外，本文關于各因素對政策制定的定量影響考慮較少，運用系統動力學等方法來分析各因素的影響將是進一步深入研究的方向。

參考文獻

[1]DOWNS A.Stuck in Traffic Coping with Peak-Hour Traffic[M].Washington D C:Brookings Institution Press,2004.

[2]MATAS A,RAYMOND J,ROIG J.Car Ownership and Ac?cess to Jobs in Spain[J].Transportation Research Part A:Policy and Practice,2009,43(6):607-617.

[3]SALON D.Neighborhoods,Cars,and Commuting in New York City:A Discrete Choice Approach[J].Transportation Research Part A:Policy and Practice,2009,43(2):180-196.

[4]鄢敏.城市私人小汽車增長影響因素研究[J].交通標準化，2009（9）：142-145.

[5]張毅，張麗，萬麗娟，等.基于機動車政策的城市交通可持續發展建模研究[J].公路交通科技，2015，32（6）：142-147.

[6]李東.機動車尾氣污染分析及防治對策[J].資源節約與環保，2015，10（2）：96.

[7]朱洪，程杰.機動車交通政策的環境影響評價技術研究[C]//新型城鎮化與交通發展——中國城市交通規劃年會暨第27次學術研討會論文集.北京：中國建筑工業出版社，2014：26-29.

[8]浙江省統計局.2017浙江統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2017.

[9]李瑞敏，何群，李帥.中國機動車保有量發展趨勢分析[J].城市交通，2013，11（5）：69-75.

[10]戴帥，劉金廣，朱建安，等.中國城市機動化發展情況及政策分析[J].城市交通，2015，13（2）：42-47.

[11]薛萍.中國城市機動化發展研究[J].交通世界，2011（8）：101-103.

[12]杭州市人民政府.杭州市人民政府關于實行小客車總量調控管理的通告[Z].杭州：杭州市人民政府，2014.

[13]中華人民共和國國務院.大氣污染防治行動計劃[Z].北京：中華人民共和國國務院，2013.

[14]浙江省人民政府辦公廳.浙江省城市交通管理若干規定[Z].杭州：浙江省人民政府辦公廳，2013.

[15]浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省機動車排氣污染防治條例[Z].杭州：浙江省人民代表大會常務委員會，2014.

[16]杭州市統計局.2015年杭州市統計年鑒[EB/OL].(2015-11-02)[2017-03-09].http://tjj.hangzhou.gov.cn/web/Show_News.aspx?newsid=r57eb7OQvuY=&text=vdpsN636PcaolV 18yOEw4A==&id=EuvfD175mjE=

[17]厲健.道路網容量分析與評價[D].大連：大連交通大學，2012.

[18]中國環境科學研究院，中國環境監測總站.國家環境空氣質量標準：GB3095—2012[S].北京：中國環境科學出版社，2012.

[19]浙江省人民政府辦公廳.浙江省環境空氣質量管理考核辦法（試行）[Z].杭州：浙江省人民政府辦公廳，2013.

[20]王小霞，韓霜，盧建鋒，等.以路網大氣環境容量為基礎的交通環境容量研究[J].鐵道運輸與經濟，2014，36（7）：66-70.

[21]金雪濤.城市交通負外部性的階段性表征與治理政策研究[D].北京：北京交通大學，2008.