我國公務員權利救濟的現實困境與制度重構

(四川大學 四川 成都 610065)

一、問題的提出：討論公務員權利救濟的背景與意義

公務員是治國理政的主體，是保證黨和國家各項事業順利推進的中堅力量，在實現全面建成小康社會的歷史進程中肩負著重大使命①。在大眾的傳統認知當中，公務員群體代表的是國家行政機關，處在社會權力結構的上層，國家公務員考試熱也似乎是一年比一年熱。對于同時具有公務人員和公民身份雙重角色的公務員來說，身份權利的保障問題十分重要，特別是對于懲戒、免職乃至開除這樣嚴厲的行政處分而言，如何實現身處行政爭議中的公務員權利救濟顯得尤為重要。由于其所處機構管理較為封閉，侵權方式較為隱蔽，以及社會認識不足，公務員權利救濟反而更應加大關注力度。因此，立足于我國公務員制度的現實環境，將國內外學術界對于公務員救濟制度的理論同我國的具體實踐工作相結合，對我國公務員權利救濟的運行現狀和制度障礙進行分析，提出權利救濟制度的改革路徑，不僅有助于增強廣大公務員群體的權利保障意識，建立健全科學規范的公務員管理制度，而且有利于豐富和完善我國的行政訴訟體系。

二、我國公務員權利救濟的歷史沿革與現狀分析

(一)建國以來公務員權利救濟的歷史沿革

新中國成立之初，我國尚未確立正式的現代公務員制度，公務員權利救濟制度更是無從談起。但這時候干部人事救濟的思想已經開始萌芽。1957年10月，《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》第12條初步明確了國家機關工作人員不服行政處分的救濟程序②。黨的十一屆三中全會召開以來，我國的社會主義法制體系建設得到空前發展。1987年10月召開的十三大首次提出要建立國家公務員制度，還對制定行政訴訟法做出方向性指示；1989年4月通過的《中華人民共和國行政訴訟法》和1990年12頒布的《中華人民共和國行政復議條例》，比較完備地確立了我國的行政救濟制度。真正意義上的現代公務員制度和公務員權利救濟制度之建立是以1993年4月《國家公務員暫行條例》的發布為標志的，條例明確了公務員的申訴和控告權利，并且在第十六章詳細闡述了行政救濟的受理范圍、程序、原則和結果。隨后，我國逐步確立了以復核、申訴、控告、人事仲裁制度為主要內容的公務員權利救濟制度，我國的公務員權利救濟開始走上了法制化、規范化的軌道。

(二)三種我國現行的公務員權利救濟途徑

我國現行的公務員權利救濟制度來源于2005年4月通過并從2006年1月開始施行的《公務員法》中的相關規定，對于絕大多數非聘任制公務員而言，他們擁有的權利救濟途徑包括復核與申訴和控告兩種，分別出自《公務員法》第90條和93條的規定。《公務員法》第100條還規定了聘任制公務員可以申請的人事爭議仲裁。

三、我國公務員權利救濟的制度缺失及改革必要

我國的公務員權利救濟制度從萌芽產生發展至今，在保障公務員的合法權益方面起到了非常重要的作用。在法律形式上做到了體系清晰，層次分明，從高階的法律、法規到具體的規章、政策都能有機統一、緊密銜接；具體的權利救濟途徑在內容規定上也在不斷豐富和具體，基本保證了公務員在尋求權利救濟過程中的效率和公正。但相比國外成熟的公務員制度和權利救濟體系而言，我們起步太晚，理論基礎和實踐經驗的局限導致制度設計過程中出現了不少缺陷和不足。特別是在十八屆四中全會提出全面推進依法治國的背景下，黨和國家對法治政府提出了新的要求。作為治國理政主體的公務員的權利救濟途徑如果得不到疏通和拓展，很可能給公務員隊伍的穩定和處理公共事務的效率和質量帶來消極影響。

圖示：我國現行公務員權利救濟體系

(一)我國公務員權利救濟制度的缺陷

1.法律規范有待統一。在2005年《公務員法》正式出臺之前的公務員權利救濟法規零散雜亂，而且各條文之間對于權利救濟的規定和法律效應之間缺乏規范和統一，文本和實務之間的銜接也成問題。《公務員法》的頒布較為完善地表述了公務員權利救濟的若干途徑，但是沒有對其作出更加詳盡的規定。盡管2007年和2008年又分別出臺了《行政機關公務員處分條例》和《公務員申訴規定(試行)》，但是立法內容還是比較籠統，而且各自表述差異較大甚至相互沖突。比如《公務員法》規定的救濟程序是先復核然后再申訴，或者繞過復核直接申訴；《行政監察法》的相關規定卻是先申訴再復核，規定之間缺乏內在一致性，讓人不知所措。

2.救濟程序缺乏透明。“無程序即無權利”，公開透明的程序對于任何實體制度而言都是十分重要的，能夠實現對運行過程的監督，保護相對人的合法權益。但在我國現行的公務員權利救濟制度中，程序規定過于籠統、操作性不強，缺乏聽證、質證等具體程序，如《行政監察法》缺乏相應的程序性規定，救濟案件相關的雙方主體只能被動地等待處理結果，因為法律沒有對進一步申請復核、提供證明救濟請求合理性的證據等事項做出具體規定。在救濟機關實施救濟的過程中，公務員缺乏實際參與權，很難保證救濟效果，這些程序設計的非透明對公務員權利救濟產生消極影響。

3.司法救濟嚴重缺位。我國現在涉及公務員權利救濟的法律、法規基本都排除了司法救濟的可能性，《公務員法》中除了對聘任制公務員的司法救濟開了一個小小的口子，大體上還是沿襲的內部行政救濟方式。1990年開始施行的《行政訴訟法》于2014年11月完成了25年來的首次修訂，然而此前頗受關注的第13條第3項中對于受案范圍的否定列舉仍然將公務員人事行政糾紛以內部行政行為之由排除在外。內部行政行為在此主要是指行政機關對其內部工作人員實施獎懲、任免等涉及個人權益的決定，這樣的制度安排對于保障公務員的合法權益特別是身份權是十分不利的。

(二)引入司法救濟的必要性分析

1.將公務員權利救濟納入司法審查范圍，是保障公務員權益的客觀需要。我國《行政訴訟法》只是規定如果公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可以向人民法院提起行政訴訟，而沒有對訴訟對象的職業做出任何限定。我們不能認為一個人被賦予了公務員身份之后，就喪失了作為跟這個國家任何一位普通公民一樣的獨立人格。如果不能被賦予司法訴訟的權利，作為個體的公務員在強大的國家機關是無能為力的。一旦公務員認為自己的法定權益受到行政機關有意或無意造成的侵害時，有權和其他人一樣獲得司法平等保護的機會，只有這樣才可能切實保障《公務員法》中賦予公務員的種種權益。

2.將公務員權利救濟納入司法審查范圍，是堅持司法最終原則的必然要求。

所謂司法最終原則是指任何適用憲法和法律而引起的法律糾紛，由司法機關按照法定權限和程序、通過對具體案件的當事人間權利義務的判斷，由法院做出最后的裁判，對權利受損害者的權利進行補救的機制③。相較于“自己做自己裁判”的行政救濟而言，司法救濟具備更強的中立性和專業性。而且司法審查往往在程序上也更加嚴密和透明，裁決解雇更有公信力，因而司法最終原則是作為現代法治社會的一項基本原則而存在的。我國現階段正是全面推進依法治國，建設法治政府的關鍵時期，倘若這一基本原則不能關照到內部行政行為的領域，那么我們就很難認為我們的審判監督是健全和完善的。

四、重構我國公務員權利救濟制度的原則和建議

(一)重構我國公務員權利救濟制度的基本原則

面對復雜的人事行政關系和行政爭議，要重構我國的公務員權利救濟制度需要把握幾個基本原則。一是程序正義原則。這也是行政法的標志性原則，美國前聯邦大法官威廉·道格拉斯評價道，“權利法案的大多數規定都是程序性條款。這一事實決不是無意義的。正是程序決定了法治與人治之間的基本區別。”避免偏私是程序正義原則的基本要求，而公平聽證則構成了程序正義原則的核心內容；

二是效率和效益相結合原則。當事人權利受到侵害后，救濟制度能高效快捷地為其提供救濟渠道，使所受傷害及時得到糾正和補償，這對制度設計的便利性、公正性和操作性都有要求。同時，在進行我國公務員權利救濟制度的設計時，還要注意盡可能控制制度運行的成本，避免造成人力、物力、財力的浪費；三是司法最終原則，上文第四部分已經有所說明，不再贅述。但需要特別注意的一點是，司法最終原則并不意味著首先運用司法救濟，強調的是在行政救濟無法妥善解決爭議的情況下，通過司法訴訟來達成終局性的裁決。

(二)重構我國公務員權利救濟制度的路徑建議

1.完善內部行政救濟

進一步完善已有的內部行政救濟體系，特別是最直接有效也最常被使用的行政申訴和復核。根據《公務員法》相關規定，公務員可以不經復核直接申訴，而且一般復核機構是原單位內部機構。整個復核規定顯得既不獨立公正，也非必經流程。因此建議取消復核，直接采用兩級申訴。同時明確申訴流程，設立專門申訴機構來增強救濟機構的相對獨立性。

將行政機關對公務員的人事處理決定納入行政復議的范圍。《行政復議法》第8條第1款規定，“不服行政機關作出的行政處分或者其它人事處理決定，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。”這樣的規定就從準入機制上把行政機關對公務員所作出的人事處理決定排除在行政復議范圍之外了，行政復議一般通過行政機關系統內部的層級監督來糾正下級行政機關的違法或不當的行政行為，以保護相對人的合法權益。這種行政系統的內部監督，相對于行政訴訟而言對相對人權利的保護更直接、及時和全面。

2.引入外部司法救濟

無論是深受特別權力關系理論影響的德國、日本和我國臺灣地區還是英美法系，都將司法救濟作為公務員權利的最后救濟手段。從理論基礎上看，賦予公務員司法訴訟權利，建立我國公務員權利救濟的司法渠道，有其法律正當性和必要性，中國未來的公務員權利救濟不可能長期司法缺位，引入司法救濟只是一個時間問題，關鍵在于如何建立一個完善的公務員權利訴訟救濟制度。其中司法救濟的受案范圍界定、司法審查機構的職能定位和獨立性、司法裁決的行政賠償制度以及如何實現與現行行政救濟的制度銜接都將關系到司法救濟制度能否真正妥善解決公務員權利受害的問題。

學界通常認為內部行政行為包括工作關系和人事管理關系兩類④。前者為上下級行政機關之間或同級行政機關之間的工作關系，后者則表現為行政機關與其工作人員之間基于職務所形成的關系，如行政處分、人事任免等活動。后者不僅僅是普通的人事決定，還涉及到公務員的“飯碗”和身份問題等重要權利，這一部分應該先納入到行政訴訟的受案范圍。權利救濟機關的獨立性是其做出公正裁判的基礎，各國政府普遍設置有較強中立性的公務員權利救濟機關。在組織設置、人員任用上都應該盡量保證中立。

五、結語

有權利就必須要有救濟，公務員與所有普通公民一樣，當權利受到侵犯時也有獲得救濟保障的權利。我國的法治建設取得了巨大成就，現代公務員制度從無到有，公務員的權利救濟也逐漸完善，但無論是法治理念還是具體實踐都還有很多缺陷。十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，應當抓住這一有利契機，進一步完善公務員權利救濟制度的各項措施。首先是要完善現有的內部行政救濟制度，建議取消復核制度，把其職能轉移到經過重新定位的行政救濟機關，賦予重新定位的救濟機構更多的獨立自主性。同時將行政機關對公務員的人事處理決定納入行政復議的范圍，豐富和提高行政內部救濟的途徑和效果。更為重要的是要適時引入司法救濟制度，在具體制度設計時，需要考慮司法救濟的受案范圍、司法審查機構的獨立性、以及如何實現與行政救濟的制度銜接等多方面的因素，實現內外救濟高效運行有機配合的效果。

【注釋】

①人民網，信長星：堅持從嚴從實，建設高素質公務員退伍http://dangjian.people.com.cn/n/2015/0916/c117092-27594198.html

②黃迪安.論我國公務員權利救濟的路徑規制[D].電子科技大學,2009.

③燕衛華.公務員權利救濟制度研究[D].中國政法大學,2007.

④秦濤.論我國公務員權利救濟司法化困境及其出路[J].學術研究,2015,03:54-59.

【參考文獻】

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[5]秦濤.論我國公務員權利救濟司法化困境及其出路[J].學術研究,2015,03:54-59.

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