明晰政府方在PPP項目中監督權與管理權的邊界分析

(四川大學 四川 成都 610065)

一、背景介紹

PPP模式作為一種提供基礎設施及公共服務的項目運作模式，彌補了政府在基礎設施及公共服務領域資金投入的缺口，自90年代引入我國基礎設施與公共服務領域以來，一直發展緩慢。直至中共十八大三中全會中指出允許社會資本參與城市基礎設施投資和運營，近幾年發展日益蓬勃。截止至2017年9月30日，納入全國PPP項目儲蓄庫項目數7442個、累計投資額7.7萬億元；管理庫項目數6778個，累計投資額10.1萬億元。PPP項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元[1]。PPP模式在我國基礎設施及公共服務領域的廣泛運用為我國城市化進程的推進提供有力保障?？梢灶A見，PPP模式的順利推廣將為我國實現十三五規劃目標作出巨大貢獻。

二、問題的提出

在PPP模式運作中，政府即具有監督權又具有管理權。政府作為全社會的“大管家”，在監督企業市場行為，維護人民的權益方面具有不可推卸的責任。政府作為市場參與主體，履行監督職能，規范市場運作，營造良好市場氛圍，是我國現今深化市場體制改革方向，也是在基礎設施及公共服務項目中采用PPP模式目標之一。在PPP項目中，政府方與社會資本方雙方平等合作，政府方承擔部分風險，和社會資本方實現利益共享，PPP項目運作情況關系著政府的切身利益，因此政府必須以管理方的身份參與PPP項目。但在實際PPP項目運作中，政府方的管理職能與監督職能的邊界不清晰。以政府財政部門為例，作為政府單位，對PPP項目的融資貸款、資金使用、稅收繳納等行為具有監督義務;在PPP項目中，存在政府資金投入，納入政府財政支出預算，為了保證當地政府年度財政預算的實現，財政部門又必須對PPP項目加以管理，保證政府方在該PPP項目中的資金投入保持在合理范圍之內。政府方在PPP項目中的監督權與管理權的邊界不清晰，導致政府方的有相關部門在PPP項目中即充當“裁判員”，又充當“運動員”，可能造成不良后果：

一方面，弱化政府監督。若政府方的監督與管理權責不明晰，在PPP項目具體運作過程中容易出現監督形式化。政府單位作為市場參與主體，為了自身在PPP項目中的期望能得以實現，保障自身在PPP項目中的利益，有可能會出現監督不到位，不符合規定的項目可交付物或經營管理行為的出現，這樣就會導致政府方不能很好的履行自身監督責任。

另一方面，違背引入PPP模式的初衷。政府方在基礎設施與公共服務領域引入PPP模式的目的之一就是轉變政府市場職能。轉變市場職能就是希望政府在整個市場中充當“裁判員”，主要履行市場監督義務。在PPP項目中一直主張社會資本方主要負責項目管理，政府方主要負責項目監督。若政府方的監督與管理權責不明晰，在PPP項目實際運作過程中，介入管理的程度往往難以把握，加之政府單位在市場參與中具有一定的優勢，為了保證對PPP項目的期望能得以實現，經常會出現政府方對PPP項目過度干預的情況。這不有利于政府完成自身市場職能轉變，違背了引入PPP模式的初衷。

因此明晰政府方在PPP項目中監督權與管理權的邊界，有利于政府方有效的履行自身監督職能，又有利于加快自身市場職能的轉變，是當前迫切需要解決的問題。

三、解決方案

針對前文提出的問題，本文提出：要明晰政府方在PPP項目中監督權與管理權的邊界，首先需要保證政府方在PPP項目中的監督主體與管理主體分離。為了保證政府方在PPP項目中的監督權與管理權都能得到有效的行使，本文提出構建以項目實施機構為PPP項目管理主體，其他政府單位為PPP項目監督主體的政府方監督管理體系。

(一)項目實施機構

項目實施機構成立于PPP項目識別階段結束后，是由各地方政府或財政部門授權負責具體PPP項目工作開展的機構，一般指定某一事業單位或相關機構形成。項目實施機構設立的目的是為了簡化PPP項目審批流程，提高政府工作效率，為PPP項目的開展提供有利保障。項目實施機構主要工作是代表政府方負責項目準備、采購、執行、移交各階段PPP項目工作的開展，在PPP項目運作中起著重要作用。

項目實施機構的形成來源在法律法規上暫未得到明確的規定。在國家財政部下發的文件中規定有關職能或事業單位可作為項目實施機構[2]；在國家發改委下發的文件中規定事業單位、行業主管部門、行業運營公司或者其他相關機構可作為項目實施機構，范圍有所擴大[3]；在國家發改委等5個部門聯合下發的文件中規定國有企業、政府融資平臺公司也可作為項目實施機構[4]。其中國有企業是否可代表政府方參與PPP項目爭議最大。鑒于PPP項目資金投入大、實施時間長、涉及人員多，對政府參與方管理能力和專業技術都提出一定要求。我國國有企業在計劃經濟時代以及改革開放至今都承擔了大部分我國基礎設施建設，經驗豐富，具有優秀的管理技術團隊，具備代表政府作為政府方參與PPP項目的能力。為了規范政府財政支出行為，防止“虛假”PPP項目的出現，本文認為地方政府本級下屬國有企業可代表本級政府作為項目實施機構參與PPP項目，非本級下屬國有企業可以代表社會資本方參與PPP項目。這樣即有助于加強對本級政府財政支出監督，又有助于規范各單位、各部門管理或監督職權。我國PPP項目主管部門應盡早下發政策法規，明確項目實施機構的形成來源。

(二)責任主體分離的政府方監督管理體系

本文提出構建以項目實施機構為PPP項目管理主體，其他政府單位為PPP項目監督主體的政府方監督管理體系：以政府財政部門、其它相關行業主管部門作為履行監督職能的主體，以項目實施機構作為政府方履行政府管理職能的主體，如圖1所示。本級政府相關主管單位如財政局等根據自身監督權責的劃分直接對PPP項目行使監督權，履行監督義務；財政部門或其他政府單位需對PPP項目進行介入管理時，必須授權項目實施機構，由項目實施機構行使管理權。

圖1

構建以項目實施機構為管理主體，其他政府單位負責為監督主體的政府方監督管理體系，一方面有利于在PPP項目中的各參與政府單位明晰自身的責任，另一方面只有項目實施機構實施政府方對PPP項目的管理權，能夠有效的避免政府方對PPP項目的過度干預。

四、結語

總而言之，明晰政府方在PPP項目中管理職能與監督職能之間的邊界，首先必須分離PPP項目管理監督責任主體，從而使得管理與監督職能的權責分離。構建以項目實施機構為管理主體，其他政府單位負責為監督主體的政府方監督管理體系，能有效的明晰政府方在在PPP項目中管理職能與監督職能之間的邊界，從而提高政府方在PPP項目中的監督管理效率，進而促進PPP模式的順利推廣。

【參考文獻】

[1]全國PPP綜合信息平臺項目庫第8季報[EB/OL].http://www.cpppc.org/zh/pppjb/5886.jhtml,2017-10-27.

[2]國家財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html,2014-11-29.

[3]國家發改委.國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html,2014-12-2.

[4]國家發改委等.基礎設施和公共事業特許經營管理辦法[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201504/t20150427_689396.html,2015-4-25.